（1）变法之起因
宋初设制，为防前代之失，集权于中央。然矫枉过正，流弊渐生，降及中叶，尤以军财两政，为最紊乱，其情况分叙于下：
（甲）属于军政者
兵额递见增加，据《宋史卷一八七·兵志》，列举以明之。兵额虽多，而不训练，故多而不精，外患愈烈。
兵额简表
嘉祐仁宗七年，宰相韩琦言：“祖宗以兵定天下，凡有征戍则募置，事已则并，故兵日精而用不广。今二边辽与夏虽号通好，而西北屯边之兵，常若待敌之至，故竭天下之力，而不能给。不于此时先虑而豫备之，一旦边陲用兵，水旱相继，
卒起而图之，不可及矣。”（《宋史》卷一八七《兵志一》。）
为惩兵骄之害，乃募及灾民，则寻常募置之难可知。
皇祐仁宗中，河北水灾，农民流入京东三十余万，安抚使富弼募以为兵，拔其尤壮者，得九指挥，教以武技。虽廪以厢兵，而得禁兵之用，且无骄横难制之患。（《宋史》卷一八九《兵志三》。）
平时养兵费已巨，每出戍，又各有赏赐，国力所以不支，而姑息已久，兵所以不可用。
每上军遣戍，皆本司整比军头司引对便殿，给以装钱，代还亦入见，犒以饮食，拣拔精锐升补之。或退其疲老者，凡大祀有赏给，每岁寒食、端午、冬至各有特支，戍边每季又加给银鞋。环庆缘边艰于爨给者，又有薪水钱，其役兵劳苦者，或季给钱，或川广而代还者，别给装钱。川广递补卒，或给时服钱屦，凡出外率有口粮。（《通考》卷一五二《兵考四》。）
（乙）属于财政者
国家财政收支概况，亦据《宋史·卷一七九食货志》，列表以明之。
收支简表
据上表，知在天禧以前，尚有盈余，皇祐元年，收支相抵，至治平二年，竟有巨额亏耗。其变迁情形，详于下列论述。
初吴、蜀、江南、荆湖、南粤皆号富强，相继降附。太祖、太宗因其蓄藏，守以恭俭简易。天下生齿尚寡，而养兵未甚蕃，任官未甚，佛老之徒未甚炽；外无金缯之遗，百姓亦各安其生，不为巧伪放侈，故上下给足，府库羡溢。承平既久，户口岁增，兵籍益广，吏员益众。佛老、外国，耗蠹中土，县官之费，数倍于昔，百姓亦稍纵侈，而上下始困于财矣。仁宗承之，经费寖广。……自祥符天书一出，斋醮糜费甚众，京城之内，一夕数处……京师营造，多内侍传旨呼索，费无
艺极。（《宋史》卷一七九《食货志下一》。）
是宋之财政所以竭蹶者，因外耗于“募兵”与“馈遗”，而内耗于“祀祠”与“冗禄”也。
会元昊请臣，朝廷亦已厌兵，屈意抚纳，岁赐缯茶增至二十五万；而契丹邀割地，复增岁遗至五十万，自是岁费，弥有所加。西兵既罢，而调用无所减……初真宗时……宗室、吏员，受禄者九千七百八十五。宝元以后……宗室蕃衍，吏员岁增……宗室、吏员受禄者万五千四百四十三，禄廪奉赐，从而增广。及景德中，祀南郊，内外赏赉金、帛、缗钱总六百一万。至是飨明堂，增至一千二百余万，故用度不得不屈。（《宋史》卷一七九《食货志下一》。）
国用不足则增税，官司承旨，亦以聚敛为能。
宋聚兵京师，外州无留财，天下支用，悉出三司，故其费寖多。……真宗嗣位……是时条禁愈密，较课以租额前界，递年相参。景德初，榷务连岁增羡，三司即取多收者为额。（《宋史》卷一七九《食货志下一》。）
其时农民生活困苦，可于司马光所言窥见之。
司马光……抗疏曰：“……水旱、霜雹、蝗蜮间为之灾，幸而收成，公私之债，交争互夺。谷未离场，帛未下机，已非己有，所食者糠籺而不足，所衣者绨褐而不完。直以世服田亩，不知舍此之外，有何可生之路耳。”（《宋史》卷一七三《食
货志上一》。）
言理财者，已訾及中枢制度不良，遂开后来变法之基。
至和仁宗中，谏官范镇上疏曰：“陛下每遇水旱之灾，必露立仰天，痛自刻责，而吏不称职，陛下忧勤于上，人民愁叹于下。今岁无麦，朝廷为放税免役，乃发仓廪拯贷，存恤之恩，不为不至。然人民流难，父母妻子不相保者，平居无事时，不少宽其力役，轻其租赋；岁大熟，民不得终岁之饱；及有小歉，虽加重放，已不及事。此无他，重敛之政在前也。国家自陕西用兵以来，赋役烦重。及近年转运使复于常赋外进羡钱，以助南郊，其余无名敛率，不可胜计。”又言：“古者冢宰制国用，今中书主民，枢密主兵，三司主财，各不相知。故财已匮而枢密院益兵不已，民已困而三司取财不已。中书视民之困，而不知使枢密院减兵，三司宽财者，制国用之职，不在中书也。愿使中书、枢密，通知兵民财利大计，与三司量其出入，制为国用，则天下民力，庶几少宽。”（《宋史》卷一七九《食货志下一》。）
民穷财困，已至此境，非改弦更张，不足以挽救，王安石变法之议，乃乘时而起。
于是上万言书，以为：“今天下之财力，日以困穷，风俗日以衰坏，患在不知法度……因天下之力，以生天下之财，取天下之财，以供天下之费，自古治世，未尝以财不足为公患也，患在治财无其道尔。……愿监苟且因循之弊，明诏大臣，为之以渐，期合于当世之变。”（《宋史》卷三二七《王安石传》。）
（2）变法之实行
神宗嗣位，尤先理财。熙宁初，命翰林学士司马光等，置局看详，裁减国用制度，仍取庆历二年数比今支费不同者，开析以闻。后数日，光等对言：“国用不足，在用度太奢，赏赐不节，宗室繁多，官职 滥，军旅不精。必须陛下与两府大臣及三司官吏，深思救弊之术，虚以岁月，庶几有效，非愚臣一朝一夕，所能裁减。”帝遂罢裁减局，但下三司共析。王安石执政，议置三司条例司，讲修钱谷之法。（《宋史》卷一七九《食货志下一》。）
上问：“然则卿所施设，以何为先？”安石曰：“变风俗，立法度，正方今之所急也。”上以为然。于是设制置三司条例司，令判知枢密院事陈升之同领之。安石令其党吕惠卿预其事。……诸役相继并兴，号为新法，遣提举官四十余辈，颁行天下。（《宋史》卷三二七《王安石传》。）
三司条例司为改革总汇，其首先规定者，即为预算。
时天下承平，帝……每以财用为忧不给。日与大臣讲求其故，命官考三司簿籍，商量经久废置之宜，凡一岁用度，及郊祀大费，皆编著定式。……所裁省冗费十之四。（《宋史》卷一七九《食货志下一》。）
此后各项新政，次第举行，兹按其性质，叙之如下：
（甲）民政上之设施
有“青苗”与“免役”两法，其设施之意义，与反对者之言论，并撮录之，以观其得失。
青苗法：
常平仓法，以丰岁谷贱伤农，故增价收粜，使蓄积之家无由抑塞农夫，须令贱粜。凶岁谷贵伤民，故减价出籴，使蓄积之家无由邀勒贫民，须令贵籴。物价常平，公私两利也。安石以常平法为不善，更将籴本作青苗钱，散与人户，令出息二分，置提举官以督之。（王偁《东都事略》卷七九《王安石传》。）
河北转运司干当公事王广廉……奏，乞度僧牒数千道为本钱，于陕西转运司私行青苗法，春散秋敛，与安石意合。至是请施行之河北，于是安石决意行之，而常平、广惠仓之法，遂变而为青苗矣。（《宋史》卷一七六《食货志上四》。）
青苗法之设，为使兼并之家，不能乘人之急以邀利，但实行之后，反对者纷起指摘。
舜俞……上疏自劾曰：“民间出举财物，取息重止一倍，约偿缗钱，而谷粟、布缕、鱼盐、薪蔌、耰锄、釜锜之属，得杂取之。朝廷募民贷取有司，约中熟为价，而必偿缗钱，欲如私家杂偿他物不可得，故愚民多至卖田宅，质妻孥。有识耆老，戒其乡党子弟，未尝不以贳贷为苦。祖宗著令，以财物相出，举任从书契，官不为理。其保全元元之意深远如此。今诱之以便利，督之以威刑，方之旧法异矣。诏谓振民乏绝，而抑兼并，然使十户为甲，浮浪无根者，毋得给俵，则乏绝者已不蒙其惠。此法终行，愈为兼并地尔，何以言之？天下之有常平，非能人人计口受饷，但权谷价贵贱之柄，使积贮者，不得深藏以邀利尔。今散为青苗，惟恐不尽，万一饥馑荐至，必有乘时贵粜者，未知将何法以制之？官制既放钱取息，富室藏镪，坐待邻里逋欠之时，田宅妻孥，随欲而得，是岂不为兼并利哉。虽分为夏秋二科，而秋放之月与夏敛之期等，夏放之月与秋敛之期等，不过展转计息，以给为纳，使吾民终身以及世世，每岁两输息钱，无有穷已。是别为一赋以敝海内，非王道之举也。（《宋史》卷三三一《陈舜俞传》。）
辙曰：“以钱贷民，使出息二分，本非为利。然出纳之际，吏缘为奸，虽有法不能禁；钱入民手，虽良民不免非理费用；及其纳钱，虽富民不免违限。如此则鞭笞必用，州县多事矣。唐刘晏掌国计，未尝有所假贷。有尤之者，晏曰：‘使民侥幸得钱，非国之福；使吏倚法督责，非民之便。吾虽未尝假贷，而四方丰凶贵贱，知之未尝逾时。有贱必籴，有贵必粜，以此四方无甚贵贱之病，安用贷为？晏之言，汉常平法耳，公诚能行之，晏之功可立俟也。”（《宋史》卷一七六《食货志上四》。）
今言青苗之害者，不过谓使者骚动州县，为今日之患耳。而臣之所忧，乃在十年之外，非今日也。夫民之贫富，由勤情不同，惰者常乏，故必资于人。今出钱贷民，而敛其息，富者不愿取，使者以多散为功，一切抑配。恐其逋负，必令贫富相保，贫者无可偿，则散而之四方；富者不能去，必责使代偿数家之负。春算秋计，展转日滋，贫者既尽，富者亦贫。十年之外，百姓无复存者矣。又尽散常平钱谷，专行青苗，它日若思复之，将何所取?富室既尽，常平废，加之以师旅，因之以饥馑，民之羸者，必委死沟壑，壮者必聚而为盗贼，此事之必至者也。（《宋史》卷三三六《司马光传》。）
琦韩复上疏曰……今放青苗钱，凡春贷十千，半年之内，便令纳利二千，秋再放十千，至岁终又令纳利二千，则是贷万钱者， 不问远近，岁令出息四千。……制置司言，比《周礼》取息已不为多，是欺罔圣听。（《宋史》卷一七六《食货志上四》。）
时初行青苗法，琦上疏论其害，以为国之颁号令，立法制， 必信其言而使民受实惠。陛下遣使给散青苗，乃令乡村自第一等而下，皆立借钱贯百，三等以上，更许增数。坊郭户有物业抵当者，依青苗例支借。且乡村上三等，并坊郭有物力，乃从来兼并之家也，今皆得借钱。每借一千，令纳一千三百，则是官放息钱，岂抑兼并济困乏之意哉? （王偁《东都事略》卷六九《韩琦传》。）
光曰：“青苗出息，平民为之，尚能使蚕食下户，至饥寒流离，况县官法度之威乎？”慧卿曰：“青苗法，愿取则与之，不愿不强也。”光曰：“愚民知取债之利，不知还债之害，非独县官不强，富民亦不强也。” （王偁《东都事略》卷八七上《司马光传》。）
当是时，争青苗钱者甚众，翰林学士范镇言：“陛下初诏云， 公家无所利其入，今提举司以户等给钱，皆令出三分之息，物议纷纭，皆云自古未有天子开课场者。民虽至愚，不可不畏。”…… 台谏官吕公著、孙觉、李常、张戬、程颢等，皆以论青苗罢黜。知亳州富弼、知青州欧阳修，继韩琦论青苗之害，且持之不行， 亦坐移镇。（《宋史》卷一七六《食货志上四》。）
按：反对青苗法者，所持之理由，概括之则为：（一）官放钱取息。（二）取息二分过重。（三）州县以多借出为功，不免勒借。（四）富人不愿借，贫人不易还，且借钱到手，最易浪费，追索之时，州县因之多事。（五）出入之际，吏缘为奸，法不能禁。然当时民间借贷，普通且逾一倍，则二分取息，实为最轻者。其县吏张皇，则奉行不善，非法之不善也。
免役法：
宋之役法，名目繁多，最为秕政。
役法役出于民，州县皆有常数。宋因前代之制，以“衙前”主官物，以“里正”、“户长”、“乡书手”课督赋税，以“耆长”、“弓手”、“壮丁”逐捕盗贼，以“承符”、“人力”、“手力”、“散从”官给使令；县曹司至押、录，州曹司至孔目官，下至杂职、虞候、拣、搯等人，各以乡户等第定差。京百司补吏，须不碍役乃听。……京西转运使程能，请定诸州户为九等著于籍，上四等量轻重给役，余五等免之，后有贫富，随时升降。诏加裁定。淳化五年，始令诸县以第一等户为里正，第二等户为户长，勿冒名以给役。自余众役，多调厢军。……然役有轻重劳佚之不齐，人有贫富强弱之不一，承平日久，奸伪滋生。命官、形势，占田无限，皆得复役衙前，将吏得免里正、户长；而应役之户，困于繁数，伪为券售田于形势之家，假佃户之名以避徭役。……自里正、乡户，为衙前主典府库，或辇运官物，往往破产。……民避役者，或窜名浮图籍，号为出家……韩琦上疏曰：“州县生民之苦，无重于里正衙前。有孀母改嫁，亲族分居；或弃田与人，以免上等；或非命求死，以就单丁。规图百端，苟免沟壑之患。每乡被差疏密，与资力高下不均。……富者休息有余，贫者败亡相继……请罢里正衙前。”（《宋史》卷一七七《食货志上五》。）
三司使韩绛言：“闻京东民有父子二丁将为衙前役者，其父告其子曰‘吾当求死，使汝曹免于冻馁’，遂自缢而死。又闻江南有嫁其祖母及其母，析居以避役者，又有鬻田减其户等者。田归官户不役之家，而役并于同等见存之户。”（《宋史》卷一七七《食货志上五》。）
熙宁元年，如谏院吴充言：“今乡役之中，衙前为重。民间规避重役，土地不敢多耕而避户等，骨肉不敢义聚而惮人丁。故近年上户寖少，中下户寖多，役使频仍，生资不给……不得已而为盗贼。”（《宋史》卷一七七《食货志上五》。）
帝阅内藏库奏，有衙前越千里输金七钱，库吏邀乞，逾年不得还者。帝重伤之。（《宋史》卷一七七《食货志上五》。）
宋代役夫之名，有衙前、散从。衙前今之内班门子也，散从今之外班皂隶也。（杨慎《艺林伐山》卷一三。）
按：力役，即唐之庸也，庸钱既将入两税，即不应有所谓力役者。自唐中叶以后，仍按“人户等第”出力役，是又重加一层担负，宋沿用之。致有上述之苛酷结果，故荆公改签役而为雇役，以洗其弊。新旧之争，旧人秉政，并免役而推翻之，所以不能服变法者之心。
天下土俗不同，役轻重不一，民贫富不等，从所便为法。凡当役人户，以等第出钱，名免役钱。其……未成丁、单丁、女户、寺观、品官之家，旧无色役而出钱者，名助役钱。凡敷钱，先视州若县应用雇直多少，随户等均取雇直；既已用足，又率其数增取二分，以备水旱欠阁，虽增毋得过二分，谓之免役宽剩钱。（《宋史》卷一七七《食货志上五》。）
免役之法，据家资高下，各令出钱雇人充役，下至单丁、女户本来无役者，亦一概输钱，谓之助役钱。（《宋史》卷三二七《王安石传》。）
免役法实行，其反对最力者，则为刘挚、杨绘。
监察御史刘挚，谓：“昨者团结保甲，民方惊扰，又作法使人均出缗钱，非时升降户等，期会急迫，人情惶骇。”因陈新法十害，其要曰：“上户常少，中下户常多，故旧法上户之役，类皆数而重，下户之役，率常简而轻；今不问上下户，概视物力以差出钱，故上户以为幸，而下户苦之。岁有丰凶，而役人有定数，助钱岁不可阙，则是赋税有时减阁，而助钱更无蠲损也。役人必用乡户，为其有常产则自重，今既招雇，恐止得浮浪奸伪之人，则帑庾、场务、纲运，不惟不能典干，窃恐不胜其盗用，而冒法者众；至于弓手、耆壮、承符、散从、手力、胥史之类，恐遇寇则有纵逸，因事辄为骚扰也。”（《宋史》卷一七七《食货志上五》。）
杨绘……疏辨之曰……助役之利一，而难行有五。请先言其利：假如民田有一家而百顷者，亦有户才三顷者，其等乃俱在第一，以百顷而较三顷，则已三十倍矣，而受役月日，均齐无异；况如官户则除耆长外皆应无役，今例使均出雇钱，则百顷所输，必三十倍于三顷者，而又永无决射之讼，此其利也。然难行之说亦有五：民惟种田而责其输钱，钱非田之所出，一也。近边州军，就募者非土著，奸细难防，二也。逐处田税，多少不同，三也。耆长雇人，则盗贼难止，四也。衙前雇人，则失陷官物，五也。乞先议防此五害，然后著为定制。（《宋史》卷一七七《食货志上五》。）
于是同判司农寺曾布，摭杨绘、刘挚所言而加以反诘，其理由至为充足，大为变法者张目。
其略曰：畿内上等户，尽罢昔日衙前之役，故今所输钱，比旧受役时，其费十减四五；中等人户，旧充弓手、手力、承符、户长之类，今使上等及坊郭、寺观、单丁、官户皆出钱以助之，故其费十减六七；下等人户，尽除前日冗役，而专充壮丁，且不输一钱，故其费十减八九。大抵上户所减之费少，下户所减之费多。言者谓优上户而虐下户，得聚敛之谤，臣所未喻也。提举司以诸县等第不实，故首立品量升降之法……今品量增减，亦未为非；又况方晓谕民户，苟有未便，皆与厘正，则凡所增减，实未尝行。言者则以谓品量立等者，盖欲多效雇钱，升补上等，以足配钱之数。……此臣所未喻也。凡州县之役，无不可募人之理。今投名衙前半天下，未尝不典主仓库、场务、纲运，而承符、手力之类，旧法皆许雇人，行之久矣；惟耆长、壮丁，以今所措置，最为轻役，故但轮差乡户，不复募人。言者则以谓衙前雇人，则失陷官物；耆长雇人，则盗贼难止；又以谓近边奸细之人应募，则焚烧仓库，或守把城门，则恐潜通外境，此臣所未喻也。免役或输见钱，或纳斛斗，皆从民便，为法至此，亦已周矣。言者则谓直使输钱，则丝绵粟麦必贱；若用他物准直为钱，则又退拣乞索，且为民害如此，则当如何而可？此臣所未喻也。昔之徭役，皆百姓所为，虽凶荒饥馑，未尝罢役；今役钱必欲稍有余羡，乃所以为凶年蠲减之备，其余又专以兴田利、增吏禄。言者则以谓助钱非如税赋有倚阁减放之期，臣不知昔之衙前、弓手、承符、手力之类，亦尝倚阁减放否？此臣所未喻也。两浙一路，户一百四十余万，所输缗钱七十万尔；而畿内户十六万，率缗钱亦十六万。是两浙所输，才半畿内，然畿内用以募役，所余亦自无几。言者则以谓吏缘法意，广收大计，如两浙欲以羡钱徼幸，司农欲以出剩为功，此臣所未喻也。（《宋史》卷一七七《食货志上五》。）
（乙）财政上之设施
有“方田均税”、“农田水利”、“均输”、“市易”诸法。
方田均税法：
神宗患田赋不均，熙宁五年，重修定方田法，诏司农以《均税条约并式》，颁之天下。以东西南北各千步，当四十一顷，六十六亩，一百六十步为“一方”；岁以九月，县委令佐，分地计量，随陂原平泽而定其地，因赤淤黑垆而辨其色；方量毕，以地及色，参定肥瘠，而分五等，以定税则；至明年三月毕，揭以示民，一季无讼，即书户帖连庄帐付之，以为地符。“均税”之法，县各以其租额税数为限，旧尝收蹙奇零，如米不及十合而收为升，绢不满十分而收为寸之类，今不得用其数均摊增展，致溢旧额，凡越额增数皆禁。若瘠卤不毛，及众所食利山林、陂塘、沟路、坟墓，皆不立税。凡田方之角，立土为峰，植其野之所宜木以封表之。有方帐，有庄帐，有甲帖，有户帖；其分烟析产，典卖割移，官给契，县置簿，皆以今所方之田为正。（《宋史》卷一七四《食货志上二》。）
其利益如何，由蔡京等所称道者可以概见之。
自开阡陌，使民得以田私相贸易，富者恃其有余，厚立价以规利，贫者迫于不足，薄移税以速售，而天下之赋调不平久矣。神宗讲究方田利害，作法而推行之，方为之帐而步亩高下丈尺不可隐；户给之帖而升合尺寸无所遗；以卖买则民不能容其巧；以推收则吏不能措其奸。今文籍具在，可举而行。（《宋史》卷一七四《食货志上二》。）
淳熙九年，著作郎袁枢振两淮还，奏：“民占田不知其数，二税既免，止输谷帛之课。力不能垦，则废为荒地；他人请佃，以疆界为词，官无稽考。是以野不加辟，户不加多，而郡县之计益窘。望诏州县画疆立券，占田多而输课少者，随亩增之；其余闲田，给与佃人，庶几流民有可耕之地，而田莱不至多荒。”（《宋史》卷一七三《食货志上一》。）
绍熙元年……熹朱熹访问讲求纤悉备至，乃奏言经界最为民间莫大之利。（《宋史》卷一七三《食货志上一》。）
按：正理经界，平均担负，实为清厘要政。迨及南宋百年之后，贤者犹思继轨，或其初令佐奉行不善，豪强不免阻挠，致贻人口实元祐诸人，因噎废食，致一律罢免，实为可惜。
农田水利法：
神宗熙宁元年，遣使察农田水利，程颢等八人充使。……中书言：“诸州县古迹陂塘，异时皆畜水溉田，民利数倍。近岁多所湮废。”诏诸路监司访寻州县，可兴复水利，如能设法劝诱兴修塘堰圩堤，功利有实，当议旌宠。（《通考》卷六《田赋考六》。）
于是司农寺请立法，先行之开封，视可行，颁于天下。民种桑柘，毋得增赋。安肃、广信、顺安军、保州，令民即其地植桑榆，或所宜木，因可限阂戎马。官计其活茂多寡，得差减在户租数；活不及数者罚，责之补种。兴修水利田，起熙宁三年，至九年，府界及诸路，凡一万七百九十三处，为田三十六万一千一百七十八顷有奇。神宗元丰元年，诏开废田水利，民力不能给役者，贷以常平钱谷，京西南路流民，买耕牛者免征。五年，都水使者范三渊奏：“自大名抵乾宁，跨十五州，河徙地凡七千顷，乞募人耕种。”从之。（《宋史》卷一七三《食货志上一》。）
按：农田水利法实行，已著效于一时矣。
市易法：
先是有魏继宗者，自称草泽，上言：“京师百货无常，价贵贱相倾。富能夺，贫能与，乃可以为天下。今富人大姓，乘民之亟，牟利数倍，财既偏聚，国用亦屈。请假榷货务钱，置常平市易司，择通财之官任其责，求良贾为之转易。使审知市物之价，贱则增价市之，贵则损价鬻之，因收余息，以给公上。”于是中书奏在京置市易务官。凡货之可市，及滞于民而不售者，平其价市之，愿以易官物者听。若欲市于官，则度其抵而贷之钱，责期使偿，半岁输息十一，及岁倍之。凡诸司配率，并仰给焉。以吕嘉问为提举，赐内库钱百万缗，京东路钱八十七万缗为本。三司请立市易条，有“兼并之象，较固取利，有害新法本务，觉察，三司按治”之文，帝削去之。（《宋史》卷一八六《食货志下八》。）
市易之法，听人赊贷县官财货，以田宅或金帛为抵当，出息十分之二，过期不输息外，每月更加罚钱百分之二。（《宋史》卷三二七《王安石传》。）
按：市易法取息甚低，章制甚严，所不利者，豪强兼并之家，所利者在贫民，亦非不可行之法也。
均输法：
均输之法，所以通天下之货，制为轻重敛散之术，使输者既便，而有无得以懋迁焉。熙宁二年，制置三司条例司言：“天下财用无余，典领之官，拘于弊法，内外不相知，盈虚不相补。诸路上供，岁有常数。丰年便道，可以多致而不能赢；年俭物贵，难于供亿而不敢不足。远方有倍蓰之输，中都有半价之鬻，徒使富商大贾，乘公私之急，以擅轻重敛散之权。今发运使实总六路赋入，其职以制置茶、盐、矾、酒税为事，军储国用，多所仰给。宜假以钱货，资其用度，周知六路财赋之有无，而移用之。凡籴买税敛上供之物，皆得徙贵就贱，用近易远。今预知中都帑藏年支见在之定数，所当供办者，得以从便变易蓄买以待上令。稍收轻重敛散之权，归之公上，而制其有无，以便转输，省劳费，去重敛，宽农民。庶几国用可足，民财不匮。”诏本司具条例以闻。（《宋史》卷一八六《食货志下八》。）
均输法者，以发运之职，改为均输，假以钱货，凡上供之物，皆得徙贵就贱，用近易远，预知在京仓库所当办者，得以便宜蓄买。（《宋史》卷三二七《王安石传》。）
按：均输法，于物价调节，最有关系，且为刘晏成法，论者亦攻之不已，以为扰民，其意不在法而在人可知。其攻击最力者，为苏轼兄弟，借口亏税，转为商贾张目。其词虽辩，而非就诸法本身立论，宜其不足以服主新法者之心也。
轼上书论其不便曰……昔汉武帝以财力匮竭，用贾人桑弘羊之说，买贱卖贵，谓之均输。于时商贾不行，盗贼滋炽，几至于乱。……不意今日此论复兴。立法之初，其费已厚，纵使薄有所获……则指为劳绩……亏商税而取均输之利……臣窃以为过矣。（《宋史》卷三三八《苏轼传》。）
侍御史刘琦、侍御史里行钱觊等言：“向小人假以货泉，任其变易，纵有所入，不免夺商贾之利。”……条例司检详文字苏辙言：“昔汉武外事四夷，内兴宫室，财用匮竭，力不能支，用贾人桑弘羊之说，买贱卖贵，谓之均输。虽曰民不加赋，而国用饶足，然法术不正，吏缘为奸，掊克日深，民受其病。……今此论复兴，众口纷然，皆谓其患必甚于汉。何者？方今聚敛之臣，材智方略，未见有桑弘羊比；而朝廷破坏规矩，解纵绳墨，使得驰骋自有，惟利是嗜，其害必有不可胜言者矣。”……权开封府推官苏轼亦言：“均输徙贵就贱，用近易远。然广置官属，多出缗钱，豪商大贾，皆疑而不敢动，以为虽不明言贩卖，既已许之变易，变易既行，而不与商贾争利，未之闻也。夫商贾之事，曲折难行，其买也先期而予钱，其卖也后期而取直，多方相济，委曲相通，倍称之息，由此而得。今先设官置吏，簿书廪禄，为费已厚，非良不售，非贿不行。是官买之价，比民必贵，及其卖也，弊复如前，商贾之利，何缘而得？朝廷不知虑此，乃捐五百万缗钱予之。此钱一出，恐不可复。纵使其间薄有所获，而征商之额，所损必多矣。（《宋史》卷一八六《食货志下八》。）
（丙）军政上之设施
有“置将”、“保甲”、“保马”、“军器监”诸法。
置将法：
将兵者，熙宁之更制也。先是太祖惩藩镇之弊，分遣禁旅，戍守边城，立更戍法……淳化、至道以来，持循益谨……更戍交错，旁午道路。议者以为徒使兵不知将，将不知兵，缓急恐不可恃。神宗即位，乃部分诸路将兵，总隶禁旅，使兵知其将，将练其士，平居知有训厉，而无番戍之劳，有事而后遣焉，庶不为无用矣。熙宁七年，始诏总开封府畿、京东西、河北路兵，分置将副，由河北始。（《宋史》卷一八八《兵志二》。）
熙丰置将简表
保甲法：
熙宁初，王安石变募兵而行保甲……民十家为一保，选主户有干力者一人为保长。五十家为一大保，选一人为大保长。十大保为一都保，选为众所服者，为都保正，又以一人为之副。应主客户两丁以上，选一人为保丁。附保两丁以上，有余丁而壮勇者亦附之。内家资最厚、财勇过人者，亦充保丁，兵器非禁者听习。每一大保，夜轮五人儆盗。……既行之畿甸，遂推之五路，以达于天下。时则以捕盗贼相保任，而未肄以武事也。四年，始诏畿内保丁肄习武事。岁农隙，所隶官期日于要便乡村，都试骑步射，并以射中亲疏远近为等。（《宋史》卷一九二《兵志六》。）
保甲之法，籍乡村之民，二丁取一，十家为保，保丁皆授以弓弩，教之战阵。（《宋史》卷三二七《王安石传》。）
按：保甲法为民兵计划，期以渐革募兵之弊，若以府兵法例之，亦不能发见若何窒碍与其不应行也。
保马法：
保甲养马者，自熙宁五年始。……诏开封府界诸县保甲，愿牧马者听，仍以陕西所市马选给之。六年，曾布等承诏，上其条约：凡五路义勇保甲愿养马者，户一匹；物力高；愿养二匹者听，皆以监牧见马给之，或官与其直，令自市，毋或强与。……在府界者，免体量草二百五十束，加给以钱布。在五路者，岁免折变缘纳钱。三等以上十户为一保；四等以下十户为一社，以待病毙，逋偿者。保户马毙，保户独偿之；社户马毙，社户半偿之。岁一阅其肥瘠，禁苛留者。凡十四条，先从府界颁焉。五路委监司、经略司、州县更度之。于是保甲养马行于诸路矣。（《宋史》卷一九八《兵志十二》。）
保马之法，凡五路义保，愿养马者，户一匹，以监牧见马给之，或官与其直，使自市。岁一阅其肥瘠，死病者补偿。（《宋史》卷三二七《王安石传》。）
按：保马法为马政计划，惟蓄马与牧马迥别，马之死及病，为不可避免之事，颇为养马者之累，遂为反对者所借口。
军器监法：
帝欲利戎器，而患有司苟简。王雱上疏曰：“……方今外御边患，内虞盗贼，而天下岁课弓弩、甲冑，入充武库者以千万数，乃无一坚好精利，实可为备者。臣尝观诸州作院，兵匠乏少，至拘市人以备役，所作之器，但形质而已。武库之吏，计其多寡之数而藏之，未尝责其实用，故所积虽多，大抵敝恶。……莫若更制法度，敛数州之作，聚为一处，若今钱监之比，择知工事之臣，使专其职；且募天下良工，散为匠师，而朝廷内置工官，以总制其事，察其精窳而赏罚之，则人人务胜，不加责而皆精矣”……熙宁六年，始置“军器监”，总内外军器之政。……先是军器领于三司，至是罢之，一总于监。凡产材州置都作院。凡知军器监利害者，听诣监陈述，于是吏民献器械法式者甚众。（《宋史》卷一九七《兵志十一》。）
此为军器改良计画，亦为整军经武不可少之措施也，当时多痛诋保甲法者，兹撮辩论之点如下。
帝谓府兵与租庸调法相须，安石则曰：“今义勇、土军，上番供役，既有廪给，则无贫富皆可以入卫出戍，虽无租庸调法，亦自可为。第义勇皆良民，当以礼义奖养。今皆倒置者，以涅其手背也，教阅而縻费也，使之运粮也。三者皆人所不乐，若更殴之就敌，使被杀戮，尤人所惮也。”冯京曰：“义勇亦有以挽强得试推恩者。”安石曰：“挽强而力有不足，则绝于进取，是朝廷有推恩之滥。初非劝奖使人趋武用也。今欲措置义勇，皆当反此……臣愿择乡间豪杰以为将校，稍加奖拔，则人自悦服。矧今募兵为宿卫，及有积官至刺史以上者。移此与彼，固无不可……诚能审择近臣皆有政事之材，则异时可使分将此等军矣。今募兵出于无赖之人，尚可为军、厢主，则近臣以上，岂不及此辈”……帝以为然。时有欲以义勇代正兵者，曾公亮以为置义勇、弓手，渐可以省正兵。安石曰：“诚然，第今江、淮置新弓手，适足以伤农。”……帝又言节财用，安石对以减兵最急。帝曰：“比庆历数已甚减矣。”……安石则曰：“精训练募兵，而鼓舞三路之民习兵，则兵可省。臣屡言河北旧为武人割据，内抗朝廷，外敌四邻……今河北户口蕃息，又举天下财物奉之，常若不足以当一面之敌，其施设乃不如武人割据时。则三路事有当讲画者，在专用其民而已。”帝又言：“边兵不足以守，徒费衣廪。然固边圉，又不可悉减。”安石曰：“今更减兵，即诚无以恃急缓；不减则费财困国无已时。臣以为倘不能理兵稍复古制，则中国无富强之理。”……陈升之欲令义勇以渐戍近州。安石曰：“陛下若欲去数百年募兵之敝，则宜果断详立法制，令本末备具。不然无补也。”……帝曰：“募兵专于战守故可恃；至民兵则兵农之业相半，可恃以战守乎?”安石曰：“唐以前未有黥兵，然亦可以战守。臣以谓募兵与民兵无异，顾所用将帅如何尔。……有将帅，则不患民兵不为用矣。”……时开封鞠保户，有质衣而买弓箭者，帝恐其贫乏，难于出备。安石曰：“民贫宜有之，抑民使置弓箭，则法所弗去也。往者冬阅，及巡检番上，惟就用在官弓矢，不知百姓何故，至于质农也。……夫出钱之多，不足以止盗，而保甲之能止盗，其效已见，则虽令民出少钱以置器械，未有损也。”……帝谓安石曰：“曾孝宽言，民有斩指诉保甲者。”安石曰：“……大抵保甲法，上自执政大臣，中则两制，下则盗贼及停藏之人，皆所不欲。然臣召乡人问之，皆以为便，则虽有斩指以避丁者，不皆然也。况保甲非特除盗，固可渐习为兵。既人皆能射，又为旗鼓变其耳目，且约以免税上番，代巡检兵；又自正、长而上，能捕贼者奖之以官，则人竞劝。然后使与大兵相参，则可以销募兵骄志，且省财费，此宗社长久之计。”……帝遂变三路义勇如府畿保甲法。……或曰：“保甲不可代正军上番否？”安石曰：“俟其另熟，然
后上番。……臣观……今为募兵者，大抵皆偷惰顽猾不能自振之人。为农者皆朴力一心听令之人，则缓急莫如民兵可用。”冯京曰：“太祖征伐天下，岂用农兵?”安石曰：“太祖时接五代，百姓困极，豪杰多以从军为利。今百姓安业乐生，而军中不复有向时拔起为公侯者，即豪杰不复在军，而应募者，大抵皆偷惰不能自振之人尔。”……“今厢军既少，禁兵亦不多，臣愿早训练民兵。民兵成则募兵当减矣。”又为上言……“今保甲阅艺八等，劝奖至优，人竞私习，不必上番，然后就学。臣愚愿以数年，其艺非特胜义勇，必当胜正兵。正兵技艺，取应官法而已，非若保甲人人有劝心也。”（《宋史》卷一九二《兵志六》。）
