中央政府能做好，或者有把握计划去做的只不过是国家事务的一小部分；甚至在我们这个在欧洲来说最少中央集权的政府里，至少作为统治集团的立法部门是过多地忙于地方事务，运用国家的最高权力快刀斩乱麻似地去解决那些本应有其他更好手段加以解决的小难题。大量的私人事务占去了议会的时间，议会各个议员的思想从国家的伟大会议的本来工作岔开，对此所有的思想家和观察家都感到是一种严重的弊病，并且更坏的是，是一种日益增大的弊病。

要详细讨论政府行动的恰当界限这个并非代议制政府所特有的大问题，就本文的有限计划来说是不适当的。我在别处 (1) 已经说过我认为有关应据以决定政府行动范围的那些原则的最根本的东西。但是从多数欧洲政府执行的职务中抽掉那些根本不应当由政府当局去做的事情以后，仍然还留下大量的各种职务，如果仅仅按照分工原则，就必须把它们分属于中央和地方当局。不仅要有另外的行政官员负责纯属地方的事务（这种划分在一切政府都是存在的），而且对这些官员的人民监督只有通过另外的机关才能有利地进行。对他们的最初的任用，对他们进行监察和制约的职能，为他们的工作提供必要经费的责任，或扣留这种经费的自由决定权，都不应属于全国的议会或中央行政，而应属于当地的人民。在美国的某些新英格兰州，这些职能仍然直接由集会在一起的人民行使；据说其结果比预期还要好；而那些有高度教养的社会阶层对这种原始的地方政府管理方法感到如此满意，以致不想把它改换成他们所熟悉的唯一的代议制度，按照该制度一切少数派都被剥夺了选举权。然而，正是这种特殊情况要求把这一安排搞得实际上可以容忍，这样就必须依靠制订那种管理地方事务的下一级代表制议会的方案。这种议会在英国是存在的，但很不完全，带有很大的不规则性和缺乏制度。在其他一些更少平民统治的国家，它们的宪法却合理得多。在英国始终有较多的自由但较坏的组织，而在其他国家却有较好的组织但较少的自由。因此，必须在全国代表制之外有市和省的代表制。仍然有待解决的两个问题是，地方代表机关应如何组成，以及它们的职权范围如何。

在考虑这些问题时，有两点要求我们予以同等程度的注意：一是如何能把地方事务本身做得最好；二是地方事务的处理如何能对培养公共精神和发展才智起最大作用。在本书前面一个部分中我曾以强有力的语言——几乎没有什么语言足够强有力来表达我的信念的强度——论述了可以称之为公民的公共教育的自由制度的那部分作用的重要性。原来，地方行政制度就是实现这一作用的主要手段。除了可能作为司法方面的陪审员所起的作用外，居民大众很少有机会亲自参加一般社会事务的管理。阅读报纸，或许还给报刊写信，公共集会，以及对行政当局提出各种要求，是普通公民在两届议会选举之间的间隔期间参加一般政治的范围。尽管作为自由的保证和一般教养手段的这种种自由的重要性怎么强调也不过分，但这些自由所提供的实践更多地是在思想方面而不是在行动方面，并且是在没有行动责任的思想方面；这就大多数人来说比消极地接受某个别人的思想好不了多少。但在地方团体情况则不同，许多公民除选举职能外，还有依次被选的机会，还有许多人，或者通过选拔，或者通过轮流办法，担任许多地方行政职务中的这个或那个职务。他们在这些职位上必须为公共利益而行动，更不用说思考和说话了，而且这种思考不能全由代表去做。还可以补充说，这些地方职位既然一般说来不为地位较高的人所觊觎，它们就作为一种媒介把重要的政治教育带给社会中地位低得多的阶层了。因此，智力训练既是地方事务中比在一般国家事务中更重要的特色，同时在地方事务中行政能力的大小又关系不大，因而就可能给予智力训练以更多的考虑，而对行政能力的考虑，在这里比在一般立法和帝国事务管理等事项上往往可以被放在次于智力训练的地位。

关于地方代表机关的适当组成并不存在多大困难。它所适用的原则和适用于全国代表制的原则并无任何不同。和在更重要职能的情形下一样，这种机关应由选举产生；并且也有同样的但更为有力的理由给这种机关以广泛的民主基础，即危险较少，就普通教育和教养来说在某些方面好处甚至更大。由于地方代表机关的主要职责在于地方税的征收和支出，选举权应给予所有对地方捐税做出贡献的人，而不给予未做出贡献的人。我假定不存在任何间接税，不存在入市税，或者如果有，它们也只是附加的；负担这类税的人仍须被课以直接的地方税。和在全国性议会的情形一样，应规定少数的代表权，并且存在实行复数投票的同样强有力的理由。只是在低级的代表机关，不象在高级代表机关那样决然反对复数投票以单纯的金钱条件为依据（象在我国的某些地方选举的情形那样）。因为诚实而节俭地管理财政构成地方代议制团体比起全国性团体来要大得多的一部分业务，因此允许那些具有较大的金钱利益关系的人们有较大比例的影响，是更符合策略也是更公道的。

在新近设立的地方代表机关贫民救济委员会中，地区的治安法官当然和选出的成员坐在一起，但在人数上则依法不超过总数的三分之一。在英国社会的特殊组成中，我不怀疑这一规定有其有益的作用。它保证在这些机构中有比用其他实际可行的方法所能吸引到的更为有教养的阶级；同时这些当然成员在人数上所受的限制，又使他们不能因单纯的人数而取得优势。他们作为另一阶级的事实上的代表，有时具有不同于其余人的利益，对构成被选救济委员的大多数的小农场主或小店主的阶级利益是一种制约。我们现有的唯一的地方委员会，即仅由治安法官组成的每季开审的地方法庭，则不具有这样的优点。这些法庭除司法职务外，还有某些极重要的国家行政事务须由它们来完成。这些机构的组成方式是极不正规的，它们既不是通过选举产生，也不是通过在任何本来意义上的提名，而是和他们所继承的封建贵族那样，事实上是根据他们对土地的权利而保有重要职位的。对他们的任命权属于英国国王（或者实际上是属于他们自己当中的一个，即地方的民政长官），这种任命被用来仅仅作为排除被认为会玷辱该机构的人，或者有时在政治上站在错误方面的人的一种手段。这项机构是英国现在遗留下来的原则上最贵族式的机构；远甚于英国上议院，因为它不是会同人民议会，而是单独地决定拨款和处置重要的公共利益。这种制度由贵族阶级相当固执地坚持着，但它显然和作为代议制政府的基础的一切原则相矛盾。在郡委员会，也没有和在贫民救济委员会同样的理由实行哪怕是当然成员和被选成员的混合。因为一个郡的事务在相当大的程度上是地方绅士所关心和被吸引的对象，他们要被选入郡委员会不会比作为郡的议员被选入议会更困难。

关于选举地方代表机关的选民的适当范围，那个对议会代表制说来不适于当作唯一的和不妥协的规则加以适用的原则，即地方利益相通的原则，在此处则是唯一公正和可适用的原则。地方代表权的目的本身就是为了使那些具有和一般同胞的利益不同的共同利益的人们可以自行安排共同的利益，如果地方代表权的分配不按照共同利益的组合而按照任何其他的规则，就和这目的背道而驰了。每个市，不论大小，都有其特殊的利益，为其全部居民所共有。因此，每个市，不分大小，都应当有市议会。同样明显，每个市应当只有一个市议会。同一个市的各个区很少或根本没有地方利益上的重大分歧；它们都要求做同样的事情，负担同样的费用；并且，除有关它们的教会最好是让教区去管理以外，它们要求作同样的安排来为所有的人服务。铺路、照明、供水、排水、港口和市场规则，同一个市的各区不能各搞一套，否则就会引起极大的浪费和不便。伦敦市分为六、七个独立的区，对地方事务都有各自的安排（其中有几个区甚至在其本区内也缺乏行政的统一），致使不可能对共同目的进行连续的或井井有条的合作，也排除了履行地方职责方面的任何划一的原则，使通常的政府不得不承担起假如有一个权力达到全市的地方政府就最好由地方政府去做的那些事情，并且除了保持那个作为现代的营私舞弊和旧时的浮华习气的结合的奇异装饰——伦敦市自治体以外达不到任何目的。

另一个同等重要的原则是，在每一地方界区内，应只有一个被选出的机关来处理一切地方事务，而不是由不同的机关处理该地区不同部分的事务。劳动分工并不意味着把每件事情分成细小的部分；它意味着把适于由同一个人做的事情合起来由同一个人去做，而把能由不同的人做得更好的事情分开来由不同的人去做。地方的行政职务的确要求分属于不同的部门，其理由和国家的行政职务相同；因为它们属于多种多样的性质，每种职务要求特殊的知识，并且为了使职务得到适当的执行就需要由特别有资格的官员专心去执行职务。但是适用于行政职务的详细划分的理由并不适用于监督职务。选举产生的机关其职务不是做工作，而是设法使工作做好，不留下应做而未做的事情。对所有的部门这项监督职务能够由同一个监督机关执行；并且依据集体的和广泛的见解比依据细小的和微观的见解要好得多。在公共事务中，和在私人事务中一样，每个工人都由一个监工加以监督是可笑的。英王政府由许多部门组成，并且有许多大臣去领导，但那些大臣并不是各有一个议会监督他们执行职务的。地方议会，和全国的议会一样，它的本来职务是把地方利益作为一个整体加以考虑，这个整体由各个部分组成，所有的部分必须彼此配合，并按照它们的重要性的次序和比例加以组合。把对一个地方的全部事务的监督归于一个机关，还存在另一重要理由。平民的地方机关的最大缺陷，以及它们经常遭到失败的主要原因，就是负责这些机关的几乎总是缺少才干的人。他们应该是多方面的人，这一点的确是该机关的有用之处；正是主要由于这种情况才使它成为政治能力和一般智力的学校。但是一个学校就应假定既有学生又有老师；教育的效用大大有赖于它使文化低的人和文化高的人发生接触，这样的接触在通常的生活过程中是完全不常有的，而缺乏这种接触就比别的任何事情更易把大多数人保持在心安理得的无知的水平上。此外，如果由于缺乏适当的监督，缺少在它本身内的较高级人物的存在，这个学校就是毫无价值的，而且是一个邪恶而不是善良的学校，其行动就可能也往往会堕落到追求其成员的私利那种既无耻又愚蠢的地步。再说，要劝使无论是在社会地位上或是在智力上属于上等阶层的人参加地方行政，在一个角落里做些零碎工作，象铺路委员会或排水委员会委员那样，则是完全无指望的。市的整个地方事务才是一项足够目标来劝使志在全国事务或其所具的知识使之有资格担当全国事务的人们成为单纯地方机关的成员，并为之献出时间和学问，以便使他们的存在不仅仅是在他们的责任掩盖下营私舞弊任用低劣人员的烟幕。单纯一个市政工程局，尽管它包括全伦敦市，肯定要由组成伦敦教区的教区会那样的人员组成；不要这种人构成多数是不实际的，或者甚至是不值得想望的。但是重要的是，对地方机关旨在服务的每项目的来说，不论它是对这些机关的特殊职务的开明而诚实的执行也好，或者它是民族的政治智能的培养也好，每个机关都应包含有一部分该地区最好的人。这些人就这样和较低级的人们发生极为有益的经常的接触，从后者接受他们所能给予的有关地方和职业的知识，并反过来用自己的更开扩的思想和更高、更开明的目的来启发他们。

单纯的村不能要求市的代表权。我说的村是指这样一个地方，它的居民同附近农村居民并无在职业或社会关系方面的显著区别，而对周围地区所作的安排就足以满足当地需要了。这样的小地方很少会有足够的公众来组成一个象样的市议会。如果这种地方有什么可承担公共事务的才能或知识，就往往集中于某一个人，因而这个人就成为这个地方的统治者。这种地方以并入较大地区较好。农村地区的地方代表权将自然地由地理情况决定，适当地注意有助于人类协同行动的共同感情，这种感情部分沿着历史的疆界，如郡或省的疆界而形成，部分地产生于共同的利益和职业，如在农业、海运、工业或矿业地区。不同种类的地方事务可能要求不同范围的代表权。教区协会被确定为监督救济贫穷的代表机构的最适当的基础；另一方面，对公路、监狱或公安的适当管理，就需要有象一个普通的郡那样大的范围。因此，在这些大地区，任何地方组成的依选举产生的机构应有管理该地方共通的一切地方事务的权力这一原则，需要由另一原则以及对取得最高资格的人来履行地方职责的重要性的考虑，来加以修正。举例来说，如果对济贫法的适当管理说来征税范围有必要（我认为是如此）不超过多数现有教区协会的范围的话，这一原则就要求给每个协会设一个贫民救济委员会——但是，由于郡委员会可能得到比组成一般贫民救济委员会的成员资格高得多的人，根据这种理由，为郡委员会保留某些较高一类的地方事务也许是适宜的，这些事务否则就可能由各个协会方便地加以处理。

在负责监督的议会，或地方下级议会以外，地方事务有其行政部门。关于这个部门，产生和关于国家行政部门同样的问题；对于这些问题，大部分可作同样的回答。适用于一切国民委托的原则实质上是一样的。首先，每个行政官员应该是单一的，并单独地对委托给他的整个职务负责。其次，行政官员应通过提名而不是通过选举任用。每个检验员，或卫生官员，或甚至收税员都由普选任命是极可笑的。民众的选择通常以能对少数地方领袖产生影响为转移，这些地方领袖，由于他们并未作这种任命，对这种任命是不负责的；或者以对同情的呼吁为转移，这种呼吁所根据的是有十二个子女，以及在这教区当了三十年的纳税人。如果在这种情况下民众的选举是一种滑稽剧的话，地方代表机关作出任命也同样是该反对的。这样的机关永远存在着变成推行其各种成员私人营利事业的合股公司的倾向。任命应由该机关的主席个人负责作出，把他叫做市长，地方法庭庭长，或无论什么别的名称都行。他在当地所占的地位类似首相在国家中的地位，在组织得很好的制度下，地方官员的任命和监督是他的最重要的一部分职责。他本人由郡议会从其成员中任命，每年改选一次，或者经郡议会议决免职。

我现在从地方机关的组成转到它们的正当职权这个同等重要并且是更为困难的问题。这个问题分为两个部分：什么是它们的职责，以及它们是否应在那些职责的范围内享有充分的权力，或者应否受到中央政府的任何干涉和什么样的干涉。

首先，很明显，一切纯属地方的事务——一切仅涉及一个地区的事务——应归地方当局负责。铺路、照明和一个市的街道清洁工作，以及在通常情况下房屋的排水，除其居民外对任何人均无甚影响。一般国家对这些事感兴趣不过是出于它对一切公民的个人福利的关心。但是，在属于地方的业务，或由地方官员执行的业务中，有许多业务可以同样恰当地被称为国家的业务，它们是公共行政某些部门属于地方的那部分，其效率如何是全体国民所同样关心的。例如监狱，我国大多数的监狱由郡管理；地方警察；地方司法，特别是在自治城市，很多是由地方选出的官员执行，从地方专款中支付薪金。这些无一可说是只具有地方重要性的事项，而不是具有全国重要性的事项。如果由于某地方的治安搞得不好，这地方成了盗贼的巢穴或道德败坏的中心，对国家的其余的人来说就不是一件与个人无关的事情。或者，如果由于监狱的不良管理，法院对监禁在其中的罪犯（他们可能来自其他地区或在其他地区犯罪）判的刑，加重一倍或减轻到实际不受惩罚的地步，情形亦复相同。而且，构成这些事项的良好管理的要点到处都是一样的。没有理由在王国的这一部分和另一部分，在公安、监狱或司法的管理上应该有所不同。同时，危险的是，在如此重要的事情上，适于由国家最有教养的人来做的事情，却只能指靠能力较低的人来为地方服务，就可能犯下成为国家一般行政上的严重污点的重大错误。人身和财产的安全，以及个人之间的公平审判，是社会的头等需要，也是政府的首要目的。因此，如果这些事情能交给不是最高的负责机关，那么除战争和条约外，就没有什么事情需要一个全国性的政府了。凡是保证这些首要目的的最好的安排都应该全是强制性的，并且，为了保证它们的贯彻施行，都应该置于中央监督之下。由于各地区缺少代表全国性政府的官员，把中央当局所规定的职务的执行委托给该地区为地方的目的任命的官员，往往是有助益的，就我国制度来说甚至是必要的。但是经验正在天天迫使公众相信必须至少有全国性政府任命的监察官来设法使地方官员尽到他们的职守。如果监狱由地方管理，中央政府任命监狱的监察官要注意遵守议会所制定的规则，如监狱的状况表明有必要可建议其他的规则，就象工厂督察，和学校督学，监视着议会有关工厂的法令的遵守，和国家对学校给予资助的条件的履行。

但是，如果司法，包括公安和监狱，既是如此普遍关心的事情，又是独立于地方特点的一般科学问题，那么可以也应当在全国范围内作划一规定，并由比纯属地方当局的人更有训练和更熟练的人贯彻施行有关规定；另一方面也有一些事务，如济贫法、卫生规则等等的管理，尽管它们真正是全国所关心的，但不能在符合地方行政的目的的情况下，用地方管理以外的方法管理。关于这样一些任务产生这样的问题：地方当局应当被授予自由决定权，不受国家监督或控制到什么程度。

要决定这个问题，有必要考虑中央当局和地方当局在有关做这工作的能力以及防止玩忽职守或滥用职权方面所处的相对的地位。首先，地方代表机关及其官员几乎肯定在才能和知识程度上比不上议会和中央行政部门。其次，除了他们自己条件较差外，监督他们的，以及他们应对之负责的舆论也较差。监督他们行动和对他们提出批评的公众，同环绕并告诫着首都的最高当局的公众比起来，范围较小而且一般说来要不开明得多。同时所涉及的比较狭小的利益甚至使那较低级的公众把思想针对问题不那么认真也不那么热切。报刊和公开讨论所进行的干预就更少得多了，而所进行的干预在地方当局的行动中比在中央当局的行动中可能遭到更加泰然的忽视。以上所说，似乎好处完全在由中央政府管理这方面。但是，当我们更加仔细地看一看的时候，就发觉这些选择的动机被其他一些完全同样重要的动机抵消了。如果说地方当局和地方的公众在行政管理原则方面的知识不如中央的当局和公众，他们却有对结果的直接得多的利害关系这一可补偿的好处。一个人的邻居或他的房主人也许比他本人聪明得多，并对他的走运也不是没有间接的利益，但尽管如此，他的利益在他自己的管理下比在他们的管理下将照料得更好。此外还须记住，即使假定中央政府通过它自己的官员进行管理，它的官员并不在中央行动，而是在地方上行动，不管地方的公众比中央的公众怎样差，有机会监督这些官员的只是地方的公众，只有地方的舆论或者活动直接影响他们的行为，或者引起政府注意作必要的纠正。只是在极端的情况下，国家的一般舆论才会针对地方行政的细节，至于这种舆论有办法以对事情的公正判断来决定这种细节就更加少见了。再说，地方舆论必然更有力地影响纯属地方的行政官员。按照事情的自然状态，这些官员是永久的居民，不指望在他们不再行使权力时从这地方引退；并且他们的权力本身，按照假定，是以当地公众的意志为转移的。我不必详细论述中央当局缺乏对地方上的人和事的具体了解，以及它的时间和思想过多地被其他事情所占据，以致甚至为对申诉作出决定和强使为数众多的地方代理人负起责任所必要的一定数量和质量的地方知识也无法得到。因此，在管理的细节方面地方机关一般说来是有优越性的；但是在对甚至纯属地方管理的原则的理解方面，中央政府，如组织得好，优越性应当是很大的：不仅由于组成中央政府的人具有或许很大的个人优越性，以及经常从事于促使他们注意有益意见的许多思想家和著述家，而且由于任何地方当局的知识和经验不过是地方的知识和经验，局限于他们自己的那部分地区和它的管理方式，而中央政府则有办法获知应该从整个王国的联合经验中学习到的一切东西，加上容易接近外国的经验。

从这些前提不难引出实际的结论。最熟悉原则的当局在原则问题上应该是最高的，而在具体问题上最有能力的当局应该负责处理具体问题。中央当局的主要职务应该是发指示，地方当局的主要职务应该是把指示应用到具体问题。权力可以地方化，但最有用的知识必须集中；必须在某个地方有集中一切散乱光线的焦点，以便在别处的不完整和有色的光线可以在那里找到使它们变得完整和净化所必要的东西。对影响到一般利益的每个地方行政部门，应该有一个相应的中央机构，一个部长或在他下面的经特别任命的某个官员；即使这个官员所做的不过是从各地收集情报，并把从一地区取得的经验交给需要这经验的另一地区也好。但是除这以外中央当局还有一些事要做。它应当保持经常和地方自由交流情况：收集各地的经验并把自己的经验通知各地；当被询问时立即提供意见，当看到有这种要求时就主动提供意见；要求将诉讼程序公开并作成记录，强制服从立法机关就地方管理问题制定的每一项普遍通行的法律。很少人会否认应当规定一些这样的法律。各地对其本身的利益处理失当是可以允许的，但不允许损害别的地区的利益，也不允许违反国家有义务严格遵守的那些人与人之间的公平原则。如果地区的多数派企图压迫少数派，或者一个阶级压迫另一个阶级，国家就非干预不可。例如，一切地方税都应当专由地方代表机关表决；但是这个机关，尽管完全由纳税人选出，可能用这样一些税来增加收入，或用这样的方法来征税，使得穷人，富人，或某个特定阶级负担不公平的份额。因此，尽管让地方机关自由决定地方税的单纯数量，立法机关有义务强制规定只允许地方使用的征税方式和估定税额的规则。又，在公共慈善事业的管理方面，整个劳动居民的勤勉和道德品质在极大程度上视坚持给与救济的某些确定的原则的情况而定。尽管按照那些原则决定谁有资格得到救济实际上是地方官员的事，但全国议会是规定那些原则的恰当的权威；如果它在这一全国严重关心的事情上不规定强制性规则，并作出不应背离这些规则的有效规定，它就疏忽了最重要的一部分职责。至于为了法律的适当实施它有必要保留什么样的实际干涉地方行政官员的权力，则是一个毋庸论及的细节问题。法律本身不用说将规定惩罚，并确定其施行方法。为应付极端的情况，中央当局有权解散地方议会，或将地方行政长官免职，可能是必要的，但无权作出新的任命，或停止地方机关的工作。在议会未进行干涉的地方，任何行政部门也不应当有权干涉，而是作为一个顾问和批评者，一个法律执行者，以及向议会或地方选民揭发它所认为应该谴责的行为，行政的这些职能具有极大的价值。

有些人可能认为，不管中央当局在管理原则的了解上怎样胜过地方当局，人们经常坚持的一项伟大目的，即公民的社会政治教育，要求让他们按照他们自己的见解管理这些事情，不管他们的见解是怎样不完全。对这一点可以回答说，公民的教育并不是应该考虑的唯一的事情；政府和行政并不是仅仅为它而存在的，尽管它是很重要的。但是这种反对意见表明对平民机关作为政治教育的手段的这种职能缺乏完全的理解。将无知者和无知者放在一起，如果他们想要知识，就让他们在毫无帮助的情况下摸索前进，如果他们不想要知识，就只好让他们没有知识，这不过是一种贫乏的教育。所需要的是如何使无知者自己意识到无知，并能从知识得到好处；使只知道例行公事的人习惯于按照原则行动，并感觉到原则的价值；教他们比较不同的行动方式，并学会运用他们的理性区别出什么是最好的。当我们希望有一个好学校时，我们不排除教师。老话说，“有什么样的老师，就有什么样的学校”，对青年的学校教育是如此，对成年人的公共事务教育也是如此。企图作一切事情的政府被查尔斯·德·瑞穆沙（charles de rémusat）先生恰当地比之为替学生做全部作业的老师；他在他们那里可能很得人心，但他教给他们的东西却很少。另一方面，凡是可能由别人做的事它都不做，也不教给别人应该怎样做的政府，就象一所没有老师的学校，有的只是从未有人教过的学生老师。

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(1) 《论自由》，结尾一章；更详细一点的是在《政治经济学原理》的最后一章。