去年年底，巴拿马议会的一致投票否决美国继续租用运河区以外军事基地的协定，在紧张复杂有如目前的国际社会，是一件重大的消息，足以影响美国在拉丁美洲的威望，足以影响美国对于东西两洋的控制力量，甚至也足以影响美国在全世界的地位。巴拿马是南北美洲之间的一个细而小的国家，国土是一个小的斜条，北为加勒比海，是大西洋的一部，南为巴拿马湾，是太平洋的一部。这个小国，讲到小，小得可怜：面积不过三万三千方哩，人口仅六十五万，只与较大国家一个中等都市的人口相等。国小且贫，没有陆军，没有海军，也更谈不到空军。这样一个渺小的国家而遭美国垂青，而被全世注意，就是因为连贯大西太平两洋的运河穿过它的国境。运河长约五十哩，是美国海军在两洋之间调动自如的必经咽喉。如无巴拿马运河，美国海军调动就须航绕南美洲，一旦有事，这将是缓不济急的一种航行半个地球的大迂回。美国今日之能东制欧洲，西控亚洲，一个重要的原因就是东西枢纽巴拿马运河的紧紧在握。在长距离轰炸机与原子弹的今日，巴拿马议会最近的否决案，是使这个紧握的局面松散化的一种行动，所以特别值得我们注意。
美国之控制运河区，至今已有四十五年的历史。巴拿马原为哥伦比亚国的一省，在一九〇三年忽然发生革命，十日之后美国就承认了这一省为独立国。对于这个革命，美国显然是预知的，实际恐怕还不仅是预知。正式承认后的五日，一九〇三年十一月十八日，美国就与巴拿马订约，主要条款有三：（一）巴拿马准许美国开凿运河。远在一八七八年就有一个法国公司作此计划，但未能成功，至此美国收买了这个法国公司的权益，自开运河。（二）划定运河区，在运河南北各五哩，包括海中的岛屿，永久租让予美国。（三）美国对巴拿马付有报偿，当时一次交付美金一千万元，此后每年付租金二十五万元，但规定由签约后九年开始交付。自此运河区实际成为美国领土的一部，整个巴拿马与美国的关系也密不可分，在事实上巴拿马的独立主权也就多少要受这种“密不可分”的关系的影响。
一九〇四年五月，美国军队开始进驻运河区，同时运河开凿的工程也积极进行，其间华工的贡献颇大，许多华工也就死于热带的黄热病之下。一九一四年八月十五日，运河开放，但工程尚未结束，正式开放是一九二〇年七月十二日的事。运河开成之后，美国在新大陆以及在全世界的地位，立刻大为提高。到一九三六年，美国又与巴拿马订立新约，把年租提高为四十三万元，并规定由一九三四年二月二十六日算起。巴拿马小、弱、贫，直接的由租金，间接的由运河区所引起的繁荣，在经济上受有实惠，也是无可否认的。
在飞机尚未成为重要武器时，宽有十哩的运河区就可以保护运河而有余。第二次大战爆发后，空军的重要性突飞猛进，美国感到运河有遭受侵略国突袭的危险。于是在一九四一年两国又签订了临时协定，美国在运河区以外的十哩范围之内，建设驻防十四处军事基地，包括最大轰炸机可以使用的一个空军站。这个临时协定，到本年一月十六日满期，但美国感到在普世处于武装和平的今日状态下，运河区以外的基地仍有继续保持的需要，于是在去年又与巴拿马政府商订延长十四基地使用期限的协定。不意这个已经商订并且已经签署的新协定，于十二月二十二日在巴拿马议会中被全体议员一致投票否决。这是百余年来美国在新大陆所向未遇到过的外交失败，令人不胜惊异。美国最少在目前并无方法可想，只有强示镇静，并开始自租用即将满期的基地撤兵，据最后的消息，至一月十八日为止，十二个基地已经撤净，其余两地也在准备撤退中。如无意外的新发展，美国在巴拿马的地位又将恢复旧观，被局限于原有的十哩之宽的地带。
大制小，强控弱，本是国际间的常事，但控制的方法可以不同。在人类实际的经验上，控制之道似乎可分三类。第一类完全用霸道，像过去日本与德国所为，最为直截了当，当然也最招人反感。第二类为权谋与霸道兼用的办法，像最近两年来在东欧各小国所见到的情形，其可怕远在纯粹的霸道之上。第三类为以正常外交为主，以小施权谋为辅的缓和办法，可以取人家国于不知不觉之中，往往使被取者于觉悟时已无能为，这是国际政术的最上乘，也是最难运用成功的。必须轻重得宜，处处谨慎，方能有成；偶一疏忽，就要受挫，甚至前功尽弃，自陷于啼笑皆非的境地。美国在过去百余年来，三种方法都曾用过。例如对于墨西哥，就曾屡次采取霸道的政策。再如在摆布哥伦比亚国的巴拿马省独立时，所用的就是霸道与权谋兼施的策略。但最少在最近二三十年以来，美国所标榜的是正常的外交，对于前两类办法已经表示摈弃。直到第二次大战时期为止，美国这种政策推行非常顺利，像广土众民有如中国的而对美国一致表示好感，没有丝毫怀疑，这可说是史无前例的外交成功！但大战以后，情形突变。在不久之前，暹罗发生政变，把美国所苦心经营自以为十足把稳的一个局面，轻描淡写地一笔勾销，使华府除消极地不承认新政权外，一筹莫展。这个挫折已够严重，然而东亚大陆也已够混乱，暹罗的稳握与否在目前关系已不甚大。最近在巴拿马所受的挫折，却无疑的是心腹之患，暂时无论如何的强作笑颜，最近的未来非谋求解决之道不可。在国际情势微妙有如今日的情形下，若在巴拿马制造革命，像一九〇三年所为，危险性未免太大，当不致出此下策。据巴拿马某要人的谈话，此次巴国议会的一致否决新约，是因为美国在最近交涉时，态度言词过度进取，引起巴人的反感。若果如此，美国的痛快撤兵，可能是以退为进，希望藉此消除巴人的疑惧，使巴人回心转意，这一个短的时期之后，再考虑与美国重开谈判。此外，华府方面又发出要在尼加拉瓜或中美其他地方另辟运河的消息，使巴人感到遭受财政经济损失的可能，也是颇为巧妙的一种攻心之法。另开运河，在过去时常有人谈到，在理论上也甚有可能。但那是旷日持久的办法，不能应付顷刻万变的国际现状，外围扩大的巴拿马运河仍是美国所最希望的。近在去年年尾，美国政府尚向国会建议，核准二十亿的巨款为巴拿马运河的改善经费，使运河可以不怕原子弹的轰炸，可见美国绝不会轻易放弃巴拿马而另辟运河。此事究将如何发展，可以影响世界整个的局面，值得我们时刻的予以注意。
（原载《益世报》1948年2月3日）
