各位先生：日内瓦科学院公法教授谢尔比利埃先生发表了一部论述本国的制度和政治习惯的著作，题为《论瑞士的民主》，并向人文和政治科学院赠送了一部样书。

先生们，我认为作者所论述的问题很重要，值得对它进行专门的研究；而且，我想这一研究能有某种好处，所以我就开始了这项研究。

我的意图是使自己暂时放下其他一切工作而完全投入这项研究，在研究中不谈与我们毫无关系的现实问题，少讲瑞士的政治社会的现状，而多谈瑞士的社会本身，多谈这个社会所遵行的法制，多谈法制的来源、趋向和特点。我觉得这样划定研究的范围，讲起来更能引起人们的兴趣。瑞士出现的事情并不是孤立的，而是正在摧毁欧洲的一切旧制度的普遍运动的一部分。虽然舞台不大，但演出很壮观，而主要是它有一个明显的特点。震撼世界的民主革命，没有一个象在瑞士这样发生于如此复杂和如此奇怪的环境之中。在这个由若干民族组成的国家里，人们操数种语言，信数种宗教，一种宗教里又分成许多不同的宗派，新旧两派的教会各有其组织系统和特权，所有的政治问题很快就变为宗教问题，而所有的宗教问题最后又都变成政治问题。最后，这里存在的一个很古老和另一个很年轻的两个社会，虽然年龄差得很大，但却能很好地结合在一起。以上就是瑞士的图景。我认为，要想描绘好这幅图景，就得比《论瑞士的民主》的作者站得更高一些。谢尔比利埃先生在序言中申明，一定要坚持大公无私的原则。我相信，他的话是很诚恳的。可是他又担心，他的著作的完全无私的特点，会使所述的主题蒙上一层单调无味的阴影。这种担心毫无根据。作者确实想做得大公无私，但他并没有做到。他的著作虽然表明他有学识，有洞察力，有真正的才华，甚至在热情的评价中闪烁着明显的善意，但就是看不到大公无私。他的书有许多地方论述思想问题，但很少谈到思想的自由。

该书的作者究竟向往什么样的政治社会形式呢？首先，这一点就好象相当难说。他虽然在某种程度上赞同瑞士最虔诚的天主教徒的品德，但他又坚决反对天主教，以致想用立法的手段阻止天主教向天主教不占统治的地区发展。另一方面，他也很反对新教各派的各自为政。他既反对平民的政府，又反对贵族的政府；在宗教方面，他主张有一个由国家管理的新教组织；在政治方面，他要求有一个由资产阶级贵族管理的国家，这似乎就是该书作者的理想。日内瓦在革命之前，情形就是如此。

虽然人们不能经常看清他之所爱，但却容易看出他之所恨。他憎恨的就是民主。他一谈到民主革命，就表现出了他的观点，他的爱憎，或许还有他的利害所在。也就是说，他永远是以仇视的态度来谈民主革命的。他不仅攻击民主的这一后果或那一后果，而且还攻击民主本身。他看不到民主的优点，只盯着民主的缺点下放。他对民主可能带来的弊端，一点也不分辩哪些是根本性的和永久性的，哪些是偶然性的和临时性的，哪些是不可避免的而必须忍受的，哪些是应该设法纠正的。也许象谢尔比利埃先生这样的生逢国家动荡不安时期的人，才会以这种方式看待问题。我们应当对此表示遗憾。在作这项研究时我们看到，瑞士的民主很需要人们指出其法制的不完善之处。但是，要想考察得准确无误，首先不能憎恨民主。

谢尔比利埃先生将他的著作定名为《论瑞士的民主》。这可以使人相信，作者认为瑞士是一个允许人们写理论著作论述民主，并可以评论民主制度本身的国家。但我认为，该书的几乎全部错误的主要根源，就在于瑞士不是这样的国家。老实说，此书本应该题名为《论瑞士的民主革命》。实际上，15年以来瑞士就是一个处在革命中的国家。在瑞士，民主与其说是政府的一个正常管理形式，不如说是人民经常用来摧毁和有时是抵制旧社会的一种武器。虽然人们在瑞士可以很好地研究我们所处的民主时代的革命形势所带来的个别现象，但还不能描绘出民主的长治久安状态。任何人如不时时刻刻地注意这一出发点，就很难理解瑞士的制度呈现在他面前的图景。至于我，我感到有一个无法克服的困难去解释我如何评论它的现在，更不用说我如何理解它的过去了。

人们对法国革命爆发时瑞士的情况，常有一种错觉。由于瑞士人长期以来就生活在共和制度下，所以人们就容易推想他们比欧洲大陆其他国家的人更接近使近代自由得以确立的制度和使它得以活跃起来的思想。不对，人们应当往相反的方面去想。

尽管瑞士的独立是在反对贵族的起义中诞生的，但它当时成立的政府的制度，大部分沿袭了贵族制度的惯例、法律、直至观点和倾向。在瑞士人看来，自由不过是特权的一种形式，不过是基本法和继承法中的承认大家都是自由人的一种思想，而这种思想在他们获得自由后的心目中，同在被他们战胜的奥地利家族的王侯的心目中一样，都是陌生的。因此，所有的权力，很快就被一些固步自封的小贵族或一些自行纠集起来的人所篡夺和掌握。在北部，这些贵族经营实业；在中部，他们有军事组织。但是，这两种贵族都是狭隘的和排他的。在大多数州中，四分之三的居民没有直接或间接参加管理国家的权利；更有甚者，是每一个州都有一群依附他人的居民。

这些在如此巨大的动荡中还处于封闭状态的小社会，很快就牢固到任何运动都不会对它们发生影响的地步。这种贵族制度既没有民众干扰，又没有国王管理，而是由仍旧按照中世纪的章程办事的死气沉沉的社团来主持。

随着时间的推移，新思想早已深入到欧洲的一些最古老的君主制国家，而瑞士仍然处于封闭状态。

分权制的原则已为一切政论家所赞同，但在瑞士却行不通。出版自由至少已在世界上的许多君主专制国家实际存在，但在瑞士不仅实际不存在，而且法律也不许可存在。在瑞士，政治结社的权利既不能行使，又未被当局认可；言论自由也被限制在非常狭小的范围之内。所有的开明政府都在实行公民的负担平等，而在瑞士，公民不但权利不平等，负担更是不平等。在那里，为实业的经营设立了重重障碍，个人自由没有任何法律保证。已经开始进入一些信仰非常正统的国家的宗教信仰自由，还没有在瑞士出现。有些州完全禁止异端教派的活动，而其余的州则对此定出了严格的范围限制。几乎在瑞士各地，宗教信仰的不同都是参加政治活动的障碍。

直到法国革命以武力入侵瑞士的1789年，这个国家一直处于上述状态。法国革命暂时推翻了瑞士的旧制度，但没有以任何巩固而持久的东西取代旧制度。几年以后，拿破仑通过调停结束了瑞士的无政府状态，使瑞士人得到一定的平等，但没有得到自由。拿破仑强加给他们的政治法令是精心策划的，以致瑞士的政务处于瘫痪状态。权力虽以人民的名义施行，但人民其不可及，完全掌握在行政当局手中。

不多几年以后，当调停书随其制定者的垮台而失效时，瑞士人在这场变动中并没有获得自由，而只是丧失了平等。昔日的贵族又到处夺回了在政府中的统治地位，而且还恢复了在革命前实行的那些已经陈旧的独占原则。谢尔比利埃先生说得对，局面差不多完全恢复到1798年的原样。有人说，通过维也纳会议联合起来的几个国王把这种复辟强加给了瑞士，但这种谴责是错误的。复辟是经过这些国王同意的，但不是他们强加的。事实是，瑞士人民象欧洲大陆其他国家人民一样，也卷进了这场突然要在全欧使旧社会恢复元气的短命的但又普遍的反动；而且，由于瑞士的复辟毕竟不是由那些在利益上与旧特权阶层有别的君主完成的，而是由旧特权阶层本身完成的，所以瑞士的复辟比起欧洲的其余国家来，也就更全面、更盲目和更坚决。瑞士的复辟并未导致暴政，但却表现得非常独断。立法权完全归行政当局所有，行政当局的大权由出身于贵族的人们独揽，中间阶级被排除于国家事务之外，人民完全被剥夺了参加政治生活的权利。直到1830年以前，几乎整个瑞士都是这种情况。

瑞士的民主新时代，在这以后才出现！以上的简短叙述，为的是说明两件事。

第一，瑞士是革命很不深刻，但复辟却极其全面的一个欧洲国家，以致与新思想格格不入和敌对的制度在瑞士得到保存或仍占有很大的支配地位，而那里也就必然潜藏着极大的革命动力。

第二，直到今天，在瑞士的绝大部分地区，人民仍无权参加政府的管理工作，生活在这个共和国的绝大部分公民，对于保障公民自由、结社自由、言论自由、出版自由、宗教信仰自由的司法程序与同时代的大多数君主国家的臣民一样无知，甚至可以说比后者更无知。

以上就是谢尔比利埃先生往往没有看到的东西，但我们在仔细研究瑞士的制度时，却一时一刻也不能忘记它们。

大家知道，瑞士的主权分两部分：一部分属于联邦政府，另一部分属于各州政府。

谢尔比利埃先生是从各州开始论述的，这样做完全正确，因为在瑞士管理社会的真正政府在各州。我也仿效他的办法，先研究各州的制度。

在今天来说，各州的制度都是民主的，但民主的特点在各州的表现并不相同。

在大部分州中，人民是把自己的权力交给代表他们的议会去行使；而在某些州中，则由人民自己行使权力，即自行集会和直接参加管理工作。谢尔比利埃先生把前一种管理形式叫做代议制民主，把后一种管理形式叫做纯民主。

我请科学院允许我不学着他去研究他认为很重要的纯民主。我这样做的理由有好多条。尽管生活在纯民主制度下的几个州在历史上起过很大作用，而在政治方面也可能起过相当的作用，但是研究纯民主与其说为了致用，不如说是为了猎奇。

纯民主是现代世界上几乎独一无二的现象，甚至在瑞士也是一种例外现象，因为全瑞士只有十三分之一的人处于这种制度之下。再者，这也是一个暂时的现象。我们不太清楚，在人民直接行使权力最多的那些州中是否有一个只是部分地参加政府的管理工作的代议制组织。但是，在研究瑞士的现代史时不难发现：在瑞士，人民直接管理的国务越来越少，而代表们处理的国务却越来越多和日益复杂。因此，纯民主的原则便逐渐消失，而相反的原则则日益胜利。纯民主不知不觉地成了例外，而代议制民主则成了常规。

再说，瑞士的纯民主已是过时的东西，对现在和将来都没有任何教益。虽然我们在研究它的特点时必须使用现代科学的词汇，但它究竟是过去的东西了。每一个时代都有其任何力量都无法抗拒的主导精神。这一精神要把与它格格不入或相反的一些原则置于自己的支配之下，并立即向它们渗透，而在不能消灭它们的时候，就改造或同化它们。中世纪已因贵族政治习惯于民主自由而寿终正寝。在最具有共和主义精神的法律中，除规定普选之外，还对宗教信仰、言论、思想、习俗、结社和除开人民之外最有实权的家庭等作了规定。瑞士各州的那些小政府，只能被视为不复存在的世界的最后的和体面的孑遗。

与此相反，瑞士的代议制民主却是现代精神的产物。所有的一切都是在旧的贵族社会的废墟上建立起来的；所有的一切都是按人民主权原则行事的；因而，所有的一切也就依靠法律得到了几乎相同的实施。

我们看到这些法律还很不完善，但这些法律却足以补充历史记载的缺如，向世人表明瑞士的民主甚至它的自由，都是新的和没有先例的权力。

首先应该指出，甚至在瑞士的代议制民主下，人民仍能部分地直接行使自己的权力。在某些州中，主要的法令在立法机构通过之后人民还有否决权。在发生这种特殊情况时，代议制民主就变成了纯民主。

几乎所有的州都必须随时和一般在作重大决定时征求人民的意见，看看他们是否要修改或仍然维持宪法。这也就可以随时和定期检查和修改所有的法律。

人民不把立法权留在自己手里，而把它委托给一院制的议会，议会在人民的监督下并以人民的名义工作。任何一个州都不把立法权分成为两个部分，而是只有一个立法机构。这样，不但立法的程序不会因为要同另一个机构协商而拖延，而且提案的表决也不会遇到旷日持久的辩论障碍。一般法律的辩论要经过一些手续，拖延时间；但是最重要的决议，可以用政令的形式马上提出、讨论和通过。政令能象群众的激情那样，使次要的法律发生某种预料不到的、迅速的和不可抗拒的作用。

除了立法机构之外，没有什么东西是不可抗拒的。立法权、行政权和司法权的分立，尤其是它们的相对独立，事实上是不存在的。

任何一个州的行政权代表都不是由人民直接选举的，而是由立法机构选派的。因此，行政机构本身没有什么权力，它不过是个工具，并且永远是另一个权力机构的驯服代理人。除了这个弱点之外，它还有其他若干弱点。行政权从来也不委托给某一个人，而是委托给一个小会议，会议的成员分工负责，但行动受到牵制。行政机构连若干固有的权力也被剥夺。

行政机构从不行使否决权，或者只对一些无关紧要的法律行使否决权。行政机构没有赦免权，也不任免自己的工作人员。

甚至可以说它没有工作人员，因为一般它只能使用市镇的官员。

但是，瑞士民主的法制的缺陷，特别表现在宪法的不健全和司法组织的不良方面。谢尔比利埃先生注意到这一点，但我认为他注意得还不够。他似乎没有很好地理解，在民主制度下司法机构的主要任务是：既要防止人民犯法，又要保护人民的合法权益。

司法权独立的思想，是一个现代概念。中世纪时没有这种思想，或即使有也很模糊。可以说，在所有的欧洲国家，行政权和司法权最初都是混合在一起的。就是在作为一个非常可庆的例外而很早使司法机关成为强大的独立存在的法国，也只能说行政权和司法权的分立还是很不完善的。当然，这不是说行政机构支配司法机构，而是说司法机构部分地左右行政机构。与此相反，在欧洲，瑞士可能是使司法权与行政权混合得最彻底，并使前者完完全全变成了后者的一种属性的国家。可以说，我们今天对于司法这一大公无私和独立的、可以干预一切权益纠纷而使权益受到法律尊重的权力具有的观点，在瑞士人的心目中过去是没有的，就是现在也很不完整。

毫无疑问，各州的新宪法使法院的地位不象在旧体制下那样受行政权支配，但还没有给予法院以完全独立的地位。初级法院的成员由人民选举，并可以连选连任。各州的最高法院的成员不是由行政机构选派，而是由立法机构指定，所以各级法院都无法保证它的成员抵制多数的经常变化的无理要求。

人民或代表人民的议会不仅指定法官，而且在指定时不受任何约束。一般说来，被任命的法官都不具备称职的条件。

再者，法官只是执行法律，无权过问所执行的法律是否符合宪法的规定。老实说，这是多数本身进行审判，而法院只是它的工具。

在瑞士，按法律的规定，司法机构也是独立的，并享有必要的权力，但它很难发挥自己的作用，因为法院是一个遵守传统和舆论的机构，而舆论又必然受传统的司法观念和司法习惯的影响。

我可以轻而易举地指出上述制度中存在的缺点，证明这种制度竭力使人民的政府在工作时反常，在作决议时仓促，在发号施令时专横。但是，我要谈这些，就离题太远了。我只想考察这个比较古老、比较和平和比较繁荣的民主社会所实施的法律。谢尔比利埃先生认为，瑞士各州所实行的不完善的制度，是民主所能提供的或所欲接受的唯一的东西。我要进行的比较将会证明情形恰恰相反，表明人们可以更有经验地、更为熟练和更为明智地从人民主权原则得出另一种不同的结果。我只举人口相当于瑞士全国人口的纽约州为例。

在纽约州也象在瑞士的各州一样，以普选方式实现的人民主权是政府的原则。但是，人民只有一天即在选举代表的那一天行使他们的主权。人民并不是经常亲自行使主权，不论在立法权、行政权还是司法权方面，在任何情况下都是如此。当选的人必须以人民的名义管理国家，直到下次改选时才去职。

尽管法律经常改变，但法律的基础是固定不变的。不象在瑞士那样，人们决不能事先规定连续或定期修改宪法，从而也不会因为修改宪法或仅仅等待修改宪法而使社会各界处于停滞状态。当出现新的需要时，立法机构就将指出修改宪法的必要性，随后着手修改工作。

虽然立法机构不能象瑞士那样容易摆脱舆论的指导，但它却组织得能够抵制舆论的无理要求。任何提案不经两院通过，都不得成为法律。立法机构的这两个部分，是用同样的方式选举产生和以同样的原则组成的，所以这两个部分都来自人民，但它们不用完全相同的方式代表人民：一个部分主要是反映人民的日常意见，另一个部分则反映人民的经常性要求和永久性倾向。

在纽约，分权制不仅是表面性的，而且是实质性的。

行政权不是由集体行使，而是由一个人行使，这个人负全面责任，并坚定不移地行使他享有的一切权力和特权。这个人是由人民选举的，但决不象在瑞士那样是立法机构的工具或代理人。州长与立法机构平起平坐，并象立法机构一样，代表各自所主管的那部分主权。州长权力的来源同立法机构权力的来源一样。州长不仅是行政权的代表，而且行使行政权固有的和合法的特权。州长统率武装力量并且任命武装力量的主要军官。州长任命州的若干重要官员并享有赦免权。州长可以否决立法机构的决定的权力虽然不是绝对的，但可以是有效的。显然，纽约州长的权力要比欧洲的一个立宪君主的权力小得多，但至少又比瑞士的小小议会的权力大得多。

然而，双方的司法机构的组织，差别最为明显。

在纽约州，法官虽然来自人民并依靠人民，但是他是人民自己也要服从的权力。司法权在本身的产生、常设机构的设置和职能的规定方面，尤其对于公意和舆论，也享有这样的特殊地位。

高等法院的成员，不是象在瑞士那样，由立法机构这个往往感情用事、有时盲目、经常不够负责的集体权力选派的，而是由州长指定的。法官一经任命，就被认为是不可撤换的。

任何诉讼案件都必须由法官审理，任何惩罚都只能由法官宣判。法官不仅解释法律，而且可以说他还能审理法律。如果立法机构在党派的激烈斗争中偏离了宪法的精神或条款，法庭就拒绝宣判，使立法机构根据宪法行事。这时，法官虽然不能强制人民保卫宪法，但宪法只要依然生效，他至少能迫使人民尊重宪法。法官不直接领导人民，但他能制约人民。司法权在瑞士几乎是不存在的，但它却是美国民主的真正调节器。

现在，我们即使仔细研究纽约州宪法的一切细节，也找不到一点贵族制度的成份。没有阶级，没有特权，到处都是权利均等，只有一个精神推动着所有的制度，没有相互排斥的倾向。总之，民主的原则渗透一切并主宰一切。然而，如此全面实行民主的政府，却比瑞士的民主政府具有稳定得多的地位、和平得多的施政办法和正常得多的工作程序。

可以说这种情况部分地来自法律的差异。

我们描述的纽约州的法律，是为防止民主固有的缺陷而制定的；而我所勾勒的瑞士的制度，则好象是专门为发展民主固有的缺陷而制定的。瑞士的制度限制人民，美国的法律推动人民。美国人担心他们的政权走向暴政，而瑞士人好象只希望他们的政权变得越强硬越好。

我决不夸大法律机制对人民的命运发生的影响。我知道，世界上的重大事件主要应当归因于它们的最为一般和最为深刻的根源；但不能否认，制度本身却有一定的能力，并依靠自身的力量促使社会繁荣昌盛或贫困匮乏。

假如谢尔比利埃先生不是完全否定他的国家的几乎一切法律，而是指出这些法律的不足之处，并设法在不破坏原则的条件下完善它们的条款，则他会写出一部值得后人借鉴和对他的同时代人更有好处的书来。

作者在介绍民主于各州的实施情况之后，便转而考察民主对联邦本身发生的影响。

在按照谢尔比利埃先生的这种叙述程序讲下去之前，必须做一些他没有做的工作，即说明什么是联邦政府，联邦政府是怎样依法组成的和实际上是怎样组成的，联邦政府是如何工作的。

这就首先要求我知道：瑞士联邦的立法者们原来是想制定出一部联邦宪法还是只想结成一个同盟，换句话说，他们原来是要各州牺牲部分主权还是要不损害它们的任何主权。

如果我们查明瑞士的各州被禁止享有国家主权性的若干权力，并把这些权力永久地让给联邦政府，尤其是如果我们想到各州要把一切事情也让给联邦政府去处理时就会产生由多数制定法律的结果，那末，我们就可以确信联邦的立法者们原来就不想制定出一部真正的联邦宪法，更不想结成一个单纯的同盟。但是必须指出，他们要想获得成功，那是非常困难的。

我不讳言，我认为瑞士的联邦宪法是世界迄今出现过的这类宪法中最不完善的。当你阅读这部宪法时，一定会觉得自己回到了中世纪；而当你想到这部混乱而不完善的作品竟出自一个在智慧和经验方面与现代不相上下的时代时，又不能不感到非常吃惊。

人们不无理由地一再指出，联邦宪法过分地限制了联邦政府的权力，没有让联邦政府享有某些本质上是属于全国的和应当是联邦议会拥有的权限，例如联邦政府不能管理邮政，不能制定度量衡，不能铸造货币，等等。因此，人们把联邦政府的软弱无力归因于它拥有的权限太少。

的确，联邦宪法没有让联邦政府享有它自然和必然拥有的权限，但这个政府的软弱无力的真正原因并不在这里，因为如果联邦政府能行使联邦宪法给予它的权限，它满可以取得它所缺少的一切东西。

联邦议会有权征集军队、征收赋税、宣战、媾和、缔结商约和任命驻外使节。各州的宪法和在法律面前人人平等的伟大原则却受到联邦议会的监督，这就使联邦议会在必要时可以干预地方的一切。道路通行税、养路费等也由联邦议会规定，这就使它有权指导或检查巨大的公共工程。最后，联邦宪法第四条还规定：联邦议会“可为瑞士的内外安全采取一切必要的措施”，这就是赋予联邦议会主持一切的权力。

最强大的联邦制政府也未曾有过比这更大的特权，而且我不认为瑞士中央政府的权限受到很大限制，而是认为它的权限的范围没有规定清楚。

那末，拥有如此优越特权的联邦制政府为什么其实权又如此小呢？理由很简单：因为没有赋予它以随意行使权力的手段。一个政府之所以在工作上毫无生气和被指责没有能力，完全是因为它的组织还不健全。

联邦制政府的特点在于它不是以人民的名义，而是以组成联邦的各州的名义行事，否则，宪法就立即不再是联邦性的宪法了。

因此，一个必然的和不可避免的后果就是：联邦制政府一般要比其他类型的政府在作决定时犹豫寡断，而在行动时慢慢腾腾。

联邦制政府的立法者们，大部分都力图借助我并不想加以深入研究的一些随机应变的办法来改正联邦制度所固有的这一缺点。瑞士人由于他们采取的联邦形式与其他国家不同，所以对于这一点看得最为清楚。在瑞士，联邦议员不仅只能以其所代表的州的名义行事，而且一般说来他们不经其所代表的州审议或同意，也不做任何决议。联邦议员几乎没有任何自由意志，每个议员都感到自己被事先接受的强制性委托所束缚，以致作为决定国家大事的联邦议会，实际上什么也决定不了，议员们不是作为有权做决议的人在发言，而是作为只应执行决议的人去发议论。联邦议会是一个没有自己意志的政府机关，只限于执行联邦的21个州政府分别作出的决定；不管什么性质的事件，这个政府机关都不能决定，都不能提议，都不能办理。人们再也想不出哪一个政府会象瑞士联邦政府这样更能增加联邦制政府固有的惰性，更能使自己的软弱无能变得象老年人的垂暮了。

瑞士联邦政府的一贯无能，还有许多与一切联邦制度固有的缺点无关的原因。

不但可以说联邦制度只能有一个软弱无能的政府，而且可以说它根本就没有自己的政府。瑞士联邦的宪法，在这方面的表现是世界上独一无二的。瑞士联邦的元首并不代表联邦。管理瑞士行政的内阁，既不是由联邦议会又不是由瑞士人民选举产生的；而是由伯尔尼州、苏黎世州和卢塞恩州每二年各代理一次的临时政府。一州的居民选举出来的管理本州事务的政府，也就这样附带地成为全国的政府和管理机构。

这显然是人类法制史上的重大政治奇闻之一。这种情况的后果总是不良的，而且往往是令人莫名其妙的。例如，再没有1839年发生的事情更使人感到奇怪的了。这一年，联邦议会移到苏黎世，苏黎世州的政府也就成了联邦的政府。不久以后，在苏黎世发生了全州性的革命。人民的起义推翻了合法的政权。于是，联邦议会立即失去首脑，联邦政府的活动中断，直至这个州的人民同意了另定的法律和另选新的领导。因此，苏黎世的人民在改变本州的行政机构的同时，也就无意之中斩了瑞士之首。

联邦政府看来有自己的行政机构，但它并没有使人民服从它的能力，因为它不能直接号令公民。使它无能为力的这个原因，其影响远远超过其他一切原因的总和。但要很好地了解这一原因的影响，仅仅指出它还是不够的。

如果一个联邦政府能在自己享有的窄小的活动范围内象一般政府在其不受限制的活动范围内那样直接发号施令，而不是通过中间人，那末，它的活动范围虽然相当狭窄，但它是强有力的；如果联邦政府的公务人员可以直接号令每一个公民，它的法庭可以强制每一个公民服从联邦的法律，那末，这个联邦政府就容易使人民服从，因为它不用担心个人敢于反抗，而它所遇到的难题也都可以通过诉讼手段来解决。

反之，一个联邦政府不能亲自号令全体公民，而是必须通过各州的政府，那末，它的活动范围即使很大，但权力却是极小，而且极不稳定，因为当州政府反抗它的时候，它要对付的就已经不是一个个人，而是一个使它完全有理由用战争来制服的敌对势力。

由此可见，联邦政府的权力的大小不在于赋予它的权力的范围的大小，而在于它自身行使权力的能力的大小。当联邦政府能向公民发号施令时，它就坚强有力；而当它只能对地方政府发号施令时，它就总是软弱无力。

联邦制度的历史，向我们提供了这两种不同情况的实例。

但据我所知，任何一个联邦的中央政府，都没有象在瑞士这样被完全剥夺了对公民的发号施令权。我们可以说，瑞士联邦政府没有一项可以本身行使的权力。它没有由它自己任免的公务人员，它没有只代表它的主权的法院。可以说它是一个虽有生命，但没有器官的生物。

这就是写在瑞士宪法里的联邦制度。现在，我们再用几句话，向我们所分析的这部著作的作者，谈一谈民主对瑞士所起的作用。

人们不会否认，15年来相继导致绝大部分宪法修改的民主革命，对联邦政府发生了重大的影响。但是，民主革命的影响却起了两个方面完全相反的作用。弄清楚这两个相反的现象非常重要。

各州的民主革命产生了使地方机关比以前更主动和更有权的效果。民主革命所建立的新政府，在依靠人民并由人民推动的条件下，都比从前更有权力，并清晰地认识到这项权力是被推翻的政府所不能有的。但是，由于这样的革命没有同时在联邦政府进行，所以必然产生和确已产生如下的结果：联邦政府在新的州政府面前显得比以前更加软弱无力。州的自豪感，地方独立的要求，州内部事务不受任何干涉的愿望，对中央权力和最高权力的觊觎，都是随着民主制度的建立而与日俱增的情感。因此，从这一点来看，可以说民主削弱了本来就很软弱无力的联邦政府，并使它承担起十分繁杂的日常任务。

但从另一方面来看，民主又赋予了联邦政府以一种活力，也可以说是赋予了它以新的生命。

瑞士建立民主制度后，产生了两个全新的事物。

在这以前，瑞士的每个州各有自己的利益，各有自己的精神。民主制度的建立，使分属许多州的全体瑞士人分成两派：一派拥护民主原则，另一派反对。但是，民主制度的建立也创造出共同的利益和共同的情感，从而使人们感到需要有一个权力可同时及于全国范围内的统一的共同当局，以满足需求。于是，联邦政府就破天荒第一次享有了过去从未有过的强大权力。现在，联邦政府可以依靠一个政党了；政党虽是一种危险的力量，但在自由的国家中又是不可少的，因为在自由的国家中如果没有政党，政府就几乎什么也办不成。

民主在使瑞士分成两派的同时，便使瑞士人分属于以不同眼光看待世界的两个政党。民主给瑞士制定了对外政策。如果说民主给瑞士带来了一些天然的朋友，那末，它也为瑞士树立了一些不可避免的敌人；为了培养和保持友谊，警惕和抗拒敌人，民主就感到瑞士必须有一个政府。民主使地方的公共精神过渡到全国的公共精神。

以上就是民主使联邦政府得以加强的直接效果。民主发生的间接影响，特别是它随着时间的推移而逐渐加强的间接影响也不小。

组成联邦的居民在制度、情感、习俗和思想上的差别越大，联邦政府遇到的阻力和困难也就越多和越大。美国联邦政府的任务之所以那样容易完成，与其说是由于各州之间的利益相似，不如说是由于各州之间的法制、观点和社会条件完全类似。我们甚至可以说，瑞士的旧联邦政府的怪得出奇的软弱无力，主要是由于它统治下的居民之间在思想、观点和法制上差异太大。把生来就差别很大而彼此又极不相同的人放于同一的指导之下，置于同一政治制度之下，实在是一项十分艰难的工作。一个建立得十分完善而又能十分精通组织工作的政府，也完不成这项艰难的工作。瑞士进行的民主革命的效果，是使有民主倾向的某些制度、某些政府组织原则和某些思想相继在各州占据了统治地位；如果说民主革命增强了各州对中央政府的独立性，那末，另一方面，它也给中央政府行使自己的权力创造了便利条件；民主革命消除了地方抗拒中央的大部分原因，它虽然没有强制州政府听从联邦政府，但却使州政府很容易服从中央政府的决定了。

要想理解瑞士的现状并预测其最近的将来，必须仔细研究上述的两种相反的效果。

只要仔细研究一下这两种趋势中的一种趋势，就可以确信在各州政府建立民主制度之后，其直接的效果和明显的结果是从宪法上扩大了联邦政府的职权范围，使它总揽了经常指导地方事务的权力；一句话，在集权思想的指导下改变了联邦宪法的整个结构。在我说来，我确信这种革命将要在很长期间内遇到人们预料不到的障碍。现在的州政府已经不象以前几届政府那样对这种革命感兴趣了，并正在竭力摆脱这种革命。

但我认为，它们抵抗也无用处，联邦政府一定会越来越多地掌握大权。在这方面，环境比法律更有利于联邦政府。联邦政府可以不必大张旗鼓地增加自己的特权，但可利用其他方法经常使用特权。只要依法行事，联邦政府就能在事实上强大起来：它不用修改联邦宪法，只用解释条文的方法，就能使自己壮大起来；但它要先统治瑞士，然后再去治理瑞士。

我们也可以预见，那些一直反对联邦政府合法扩大权力的人，也要很快地希望它扩大权力，这一则是为了避免联邦政府组织得不好时而受到中间权力机构的压力，一则是为了防止地方政府直接实施沉重的暴政。

可以肯定，不管今后对联邦宪法的文字作任何修改，瑞士的联邦制度必定发生深刻变化。联邦已经改变了它的性质。瑞士联邦已在欧洲成了新事物；主动的政治已经取代了被动的和中立的政治；瑞士已由纯市镇的存在变为国家的存在；这一存在更为艰难，更为动荡，更为不安定，但也更为伟大。