临时总统问题　二月十二日，清帝逊位，袁世凯组织政府，寓有受禅之意，孙文识破其阴谋，先曾声明清帝不得干与临时政府组织，政府地点须在南京，孙总统须俟列国承认民国之后，始行解职。袁称其条件与前议矛盾，孙总统让步，修改条件，其主要者：一、袁世凯宣布政见，绝对赞成共和。二、孙文于清帝退位后，即行辞职。三、参议院举袁为临时总统。四、袁誓守参议院所定之宪法，始能接受事权。今观让步之条件，一为即行辞职，一暂置地点不提，所谓宪法，则指尚未公布之《临时约法》，南京政府盖欲以之制袁者也。十三日，袁世凯电报南京政府，宣布赞成共和。孙文向参议院辞职，推袁继任，并附条件三项：一、临时政府设于南京。二、新总统亲到南京受任，前总统及国务员始行解职。三、新总统遵守《临时约法》。

国都问题　参议院时已成立，有十七省代表（独立者只十四省），十四日开会，省各一票，袁世凯以十七票当选，讨论政府地点，多数议决设于北京。孙文咨请覆议，十五日，议决改设南京，乃授人以口实。北京为袁势力所在之地，南京则为同盟会员集中之地，关系重要，双方各不让步。袁于表示政见之时，已称不能南下，至是，竟以退居为要挟。孙文仍持原议，并派蔡元培等北上迎袁就职，《临时约法》于二月初起草，改总统制为内阁制，国务员须得参议院之同意，方能任命，全为对人立法，不适于用，后乃引起政治上之纷扰，三月八日始行成立。迎袁专使入京，袁未表示拒绝之意，不意二月二十九夜，北京兵变，纵火抢劫，专使幸而逃免，明日，天津、保定亦有兵变。北方人心惊惶，公使调兵入京，三月二日，专使电请南京政府迁就，政府另筹办法，未有所成。六日，参议院许袁在北京就职，十日，新总统宣誓就职，明日，孙总统公布《临时约法》。

善后问题　袁就职后，提出唐绍仪为内阁总理，参议院予以同意。唐亲至宁，欲改九部为十二部，安插人员，参议院改为十部。唐氏提出阁员，一人未得通过，其通过者，袁总统下令委任。四月一日，孙总统解职，参议院俄迁北京，黎元洪亦解大元帅职，南北形式上归于统一，善后问题至为繁多。其重要者，一为安插人员。各省官员增加，无法位置，乃荐往中央政府，据名记者黄远庸报告，荐书来自副总统黎元洪者为多，黎为安插举义人员故也。且派一部分留学外国，其人先无预备，多靡公款，固所不计。于是各部司员，半经伟人荐拔，无法整顿。一为财政困难。政府惟恃借债，发给军饷政费。一为政权尚未统一，中央命令不行于各省。

党争　于此情状之下，外交问题亦至严重，而各党各派方争政权，从不顾及人民利益，树立大计，宜黄远庸大声疾呼，斥为游民政治也。其时政党繁多，未有确定明显之党纲，又无多数选民之赞助，全为少数之活动，近于政治学会，时而加入甲党，时而投入乙党，甚者兼为二、三党会员。其时主要政党一为同盟会，一为共和党，均在参议院不及半数，第三大党则为统一共和党。孙文于是改组同盟会，以清除投机分子，成立国民党。其他政党亦有变化，中央政治未入于常轨，各省情状亦极恶劣。其造成之主因，则举兵之武人，各据一隅，广召军队，以致军饷困难，兵变时起。其散而为匪者大为害于乡里，白狼之乱，劫掠数千里，北方骚扰，数年乃平。一省长官名曰都督，总领军民，往往不理中央命令。

内阁之迭更　唐阁自成立以来，对于国内问题，未有适当之解决，阁员且以意见不合，互相口角，乃借责任内阁之争，潜出北京，此元年（一九一二）六月事也。总统提出陆征祥为总理，参议院通过，而竟否决总理提出之国务员。时值中、俄交涉严重，而政务无人负责，舆论指摘议员，有请总统便宜行事者。参议院让步，第二次投票，除一人外，均得通过，转而弹劾陆征祥失职，以为报复。陆遂托病请假，内务总长赵秉钧奉命代理，九月，商得国民党领袖之同意，实授总理。凡此党争，徒费时日，政治上之改革，将待国会之召集矣。国会组织法及议员选举法于八月公布，国会采用两院制，一曰参议院，议员二百七十二人，由省议会选出，蒙古、西藏、华侨等亦有代表；一曰众议院，议员五百人，选举资格虽有规定，而国内未有确实之人口调查，全由劣绅包办，被选者不过出钱买票耳。

第二次革命　二年（一九一三）四月，国会召集，国民党得席最多，民主党等合并，改称进步党谋与之抗，势固不敌。国民党党员宋教仁平日主张责任内阁，于选举胜利后，自沪乘车北上，在车站被刺，重伤而死。凶犯被捕，发现密电，与内务部职员有关，以为赵秉钧所为，孙文即欲讨袁，国民党都督不可。袁知非以兵力不足维持其地位，乃向五国银行团协商，借得二千五百万镑，孙文等通电反对，国会议决契约无效，然未发生效力，而袁态度益强，意欲用兵，剪除异己。黎元洪助之，捕杀运动军队之党人，六月，总统下令免去江西都督李烈钧、广东都督胡汉民、安徽都督柏文蔚职，并调北军南下。七月，李烈钧起兵讨袁，黄兴亦至南京，宣布独立。安徽、广东、湖南、福建、重庆起而响应，战争区域限于江西、江苏。北军攻下湖口，进至南昌，李烈钧逃去，江苏则张勋统兵南下，黄兴去宁，其再独立者，亦为张勋所败。上海革命军进攻制造局，不胜，余多取消独立。

国会之解散　二次革命失败之速，一则商民反对举兵，一则袁有预备，一则国民党分子复杂也。战事之结果，中央权力达于各省，国会尚不知其地位，决定先举总统，后议宪法。总统任期五年，得连任一次，十月六日，袁世凯当选，明日，黎元洪被选为副总统。十日，袁氏就职，列强之未承认民国者，次第承认。国会方议宪法，采用内阁制，国务员对于众议院负责，总统初争宪法公布权，又以利害切己，派员陈说意见，为议员所拒，乃发通电反对《宪法草案》，各省长官起而应之，并请解散国会。十一月，国民党奉命解散，取消其党员出席国会之资格，国会开会遂不足法定人数。十二月，政府召集政治会议，各省长官均派员出席，总统总理等亦派人员。其重要之议决案凡三：一、根据黎元洪之请，决定遣散国会残余议员。二、通过解散各省省议会，其先总统已令停办地方自治矣。三、议决组织约法会议，议定约法。

政治制度之变更　约法会议于三年（一九一四）召集，议员五十七人，全由政府包办，选举只为名目，其议定之约法于五月公布，名曰《中华民国约法》。总统总揽政权，设置国务卿，赞理政务，下分九部，掌管行政，设立肃政厅，纠察官吏，平政院审理案件，又设参政院，其议员曰参政，由总统简任。总统任期改为十年。中央官制既有变更，各省官制亦有改变，政府先欲军民分治，不得，及二次革命失败，始能实现。至是，都督改称将军，民政长为巡按使，裁撤内务、教育、实业各司，组织政务厅，又改国税厅筹备处及财政司为财政厅。省下原设之观察使，改称道尹，县则照旧，省分三级，视前虽较简单，而国内交通便利，迥异于前古，固不如采用两级制也。袁既统一政权，疑忌立有大功之长官，黎元洪应召入京，前云南都督蔡锷闲居京中，均其明例，即其部属，袁亦忌之。

帝制运动　国内统一之后，原易进行改革，或有所建设，不幸袁非其人。会欧战发生，日本提出二十一条，迫政府承认。袁此时尚未肯振作，反欲称帝，征求顾问古德诺之意见。古德诺草成中国宜于君主一文，袁党据为口实，创立筹安会，电请各省赞同，交通系梁士诒等，筹备帝制，不遗余力。惟彼等所顾虑者，为列强之承认问题，遂使公民请愿团迭向参政院请愿，最后决定由国民代表大会投票解决，选举全受官吏之点派，实无所谓民意。代表凡一千九百九十三人，无一反对帝制，袁氏大封功臣，将于五年一月一日登极，改称洪宪元年。列强除日本而外，未有积极反对之表示，甚有向袁表示承认新政府者。筹备方告就绪，而云南起兵矣。

起兵讨袁　云南响应革命，深赖蔡锷之力，及南北统一，蔡锷入京。蔡为梁启超弟子，梁于帝制进行之初，避居天津，发表反对帝制文字，蔡则在京签名于公呈拥戴表文，然此固非本心，与师潜商，议定起兵计划，遂往云南，其地军官多其旧部故也。国民党自第二次革命失败后，孙文在日改称为中华革命党。党人起兵反袁，一无成功。至是，李烈钧亦遣人入滇，将军唐继尧，于四年（一九一五）十二月二十三日，电请袁取消帝制，不得，二十五日，起兵讨袁，名曰护国军，分兵出发。明年一月，袁遣北军入川，而贵州又宣布独立矣。广西俄亦加入。袁氏迫而撤销帝制，西南方面欲其辞职，相持不下，四川、广东、浙江又宣布独立矣。北洋诸将亦有不肯为之用者。六月，袁死，副总统黎元洪代行职权。中国遂成割据之形势。袁之为人，信如《中国近代史》于页七二二论之曰：

狡诈成性，自营务出身，叛君卖友，跃为高官，以为人多类之，而又久官于直隶北京，洞悉官吏之排挤，运用之阴谋，习而安之，神乎其技，徒以兵力，一旦为共和国之领袖，固难明了新时代之环境与需要，心中未脱帝王之思想，自误误国，负罪深矣！

外交形势　于此期内，政治改革，原易进行，而袁一无建设，反而种下祸根，外交方面亦令人失望。民国成立，列强利用时机，扩张权利，已见于上，对于中国修改税则之请，则置不理，反而要求赔偿商业上间接之损失。民国二年（一九一三），国会召集，巴西、美国首先承认中华民国，十月，总统正式选出，英、日、俄始行承认，并附有条件。其时外交上之问题，一为外蒙古，二为西藏，三为中、日交涉。三者应付至为不易，中、日交涉，尤为困难。兹略言之于下。

外蒙古　清廷优待蒙古王公，向不干涉其内政，蒙古虽为中国土地之一部分，然禁汉人徙居。俄人则自《北京条约》而后，得往蒙古游历，边境贸易，百里之内，概不收税。其待遇之优，远过于本国臣民。光绪末年，清廷始知失策，创办新政，奖励汉人实边，顾主持者不知轻重缓急之序，反而扰民。俄国应王公之请，出而干与，及革命军起，外蒙古独立，乌里雅苏台、呼伦贝尔等地应之。内蒙则以开放较久，汉人渐多，绥远长官应付得宜，未生事故。蒙兵内犯者，战亦不胜，总统请其取消独立，不得。又以俄故，不能用兵，乃与俄国协商，议订草约，参议院不肯批准，乃互换声明文件。俄人经营益甚，三年（一九一四），中、俄、蒙各派代表，会议于恰克图，明年，签定条约。中国承认外蒙自治，徒得宗主权之虚名，俄国进而操纵其政治，中国更应俄请，许呼伦贝尔自治。

西藏　西藏属于中国，清廷向不问其内政外交，及与印兵交战，又不肯听晓谕，迫而为城下之盟。朝廷始乃改变政策，经营西康，征服抗命之土司，并遣新军入藏。及革命军起，新军闻而哗变，抢劫佛寺，藏人恨甚，断其归路与接济，兵士迫而缴械。藏兵乘势东犯西康，攻陷巴塘等地，川军、滇军奉命拒之，藏兵始退。政府以英干涉之故，不敢出兵，收复属地，达赖遣员入蒙，签定蒙、藏同盟条约。政府逼不得已，派员赴印，与英、藏代表会议于西摩拉。中、藏意见相去悬远，英使建议划分内藏外藏，内藏归华官治理，外藏许其自治，中国接受原则，界线则在西康、青海，果许其请，中国失地甚广，不幸代表擅自签约。政府向英声明，界线万难承认，遂无结果，此三年（一九一四）事也。七月，英、藏缔结条约，英国承认西藏政府，问题迄未解决。

日本对华政策　日本自胜俄后，改变政策，转而视仇为友，两次与俄签定密约，已言于前章。元年（一九一二），日、俄又订密约，划分蒙古势力范围，俄国承认日本在东蒙之特殊利益，所谓东蒙者，指热河而言，五年（一九一六）再订密约，二国互相援助，阻止第三国在华占有势力，其所谓第三国者，盖指美国，无异于攻守同盟条约矣。日、美利害冲突，立于反对之地位，英国为之改订英、日同盟条约，免去对美作战之责任。日本对华政策，系揭橥其所谓“大陆政策”，故革命初，乃赞助南京政府，二次革命时，亦有赞助。张勋军队攻下南京，杀害日商，日本要求多端，政府许之，所让与之权利，为满、蒙五铁路建筑权，及鸭绿江铁桥造成，许其运货减税。

二十一条交涉　三年（一九一四），欧战发生，中国宣布局外中立。日本以英、日同盟之故，出兵往攻胶州湾，中国划定战域，而日军不顾一切，强据胶、济铁路，并置抗议不理，及战事结束，日本不肯撤去战区外之日兵。明年一月七日，中国取消战区，日使日置益覆称日军不受拘束，且于十八日，径向总统提出二十一条。条件共分五号：第一号四条，要求山东权利。第二号七条，要求在南满及东蒙之优越地位。第三号二条，要求合办汉冶萍公司。第四号一条，要求不割让或租借沿海港湾岛屿于他国。第五号七条，要求聘用日籍顾问，合办警察，建筑铁路，借用日款，及传教权等。总统召集会议，筹商应付之策略，日使向外交部询问，答称不知，始乃送上要求。政府应付方法，故将条文泄漏于外，派员赴日游说元老，交涉方针则多方辩论，稽延时日，凡有关于第五号者，拒绝商议。

二月二日，中、日代表开会商议条件，消息无可再讳，日本答复英、美询问，未列第五号条款，外务卿对驻日公使陆宗舆密谈，亦有不坚持第五号之意。交涉未有发展。三月，日本恫吓示威，中国迫而让步，然以东蒙权利及杂居问题，相持不下，四月中，会议停顿。二十六日，日使提出最后修正案二十四条，中有关于第五号者。五月一日，中国方面提出最后修正案，外务省得报，内阁召集会议，修改条件，决定提出最后通牒。七日，日使面送最后通牒，要求于九日答复，中国力不能敌，忍辱许之，二十五日，签定条约。关于山东者三条，许日享受权利，中国向日借款建筑铁路，开放商埠，并不租让岛屿于他国。关于南满、东蒙八条，其主要者凡三：一、旅顺、大连及南满铁路展至九十九年交还。二、日人得于南满租地营业，东蒙许其与华人合办农业工业。三、中国开放东蒙合宜地方为商埠。余为换文，许日开矿，借用日款，南满聘用日人，合办汉冶萍公司，不许外国于福建设船厂等。第五号则以日后协商了之。

其他外交问题　其他外交问题，尚有善后大借款等。初，四国银行团成立，向华投资，日、俄后亦加入，是为六国银行团。中国时方统一，需款孔急，银行团请以盐税为担保，并用洋员稽察。中国以其干涉内政，不欲让步，美国且以有碍中国独立，退出银行团，五国银行团稍改态度，于民国二年，成立借款契约。中国借款二千五百万镑，四十七年还清，以盐税关余为担保，设立盐务稽核所，雇用外人襄助。袁氏得款，故能削平内乱。于此期内，美国较与中国亲善，顾其实力未必能败日本，中、日议商二十一条之时，美亦无能为助，惟称倘危害美国权利，与中国土地完整及门户开放政策，概不承认。条约成后，日本仍未改变仇视袁世凯之态度，帝制运动，日本连合英、俄、法抗议，并赞助梁启超等起兵讨袁。梁于《从军日记》深赞日人之恳切，固其明证，其政策亦非有爱于中国也。