清代之外患，虽自鸦片之战始，然壬寅立约后，朝野上下，一切如故，初未因外患而有所变革也。因外患而有所变革，自咸丰庚申始，而其事尤极可笑。初则以禁洋人入广东省城启衅，而有《天津和约》，继则以禁洋人入北京启衅，而有《北京和约》，而增开口岸，

《咸丰八年中英续约》第十款：“长江一带各口，英商船只俱可通商。惟现在长江上下游均有贼匪，除镇江一年后立口通商外，其余俟地方平靖。大英钦差大臣与大清特派之大学士尚书会议，准将自汉口溯流至海各地，选择不逾三口，准为英船出进货物通商之区。”第十一款：“广州、福州、厦门、宁波、上海五处，已有《江宁条约》旧准通商外，即在牛庄、登州、台湾、潮州、琼州等府城门，嗣后皆准英商亦可任意与无论何人买卖，船货随时往来。至于听便居住、赁房、买屋、租地、起造礼拜堂、医院、坟茔等事，并另有取益防损诸节，悉照已通商五口无异。”

《中法条约》第六款：“中国多添数港，准令通商，屡试屡验，实为近时切要。因此议定将广东之琼州、潮州，福建之台湾、淡水，山东之登州，江南之江宁六口，与通商之广东、福州、厦门、宁波、上海五口，准令通市无异。”

《咸丰十年中英续增条约》第四款：“大清大皇帝允以天津郡城海口作为通商之埠，凡有英国民人等至此居住贸易，均照经准各条所开各口章程比例画一无别。”

又《中法续约》第七款：“从两国大臣画押盖印之日起，直隶省之天津府克日通商，与别口无异。”

协定税率，

《中英续约》第二十六款：“前在江宁立约第十条内，定进出口各货税。彼时欲综算税饷多寡，均以价值为率，每价百两，征税五两，大概核计，以为公当。旋因条内载列各货种式，多有价值渐减而税饷定额不改，以致原定公平税则，今已较重。拟将旧则重修，允定此项立约，如有印信之后，奏明请派户部大员，即日前赴上海，会同英员迅速商夺。俾俟本约奉到朱批，可即按照新章迅行措办。”第二十七款：“此次新定税则，并通商各款，日后彼此两国再欲重修，以十年为限。期满，须于六个月之前，先行知照，酌量更改。若彼此未曾先期声明更改，税则税课仍照前章完纳，复俟十年，再行更改。以后均照此限此式办理，永行弗替。”

《中法条约》：“大法国人在通商各口贸易，凡入口出口，均照两国钦差大臣所定印押而附章程之税则，输纳钞饷。但因两国货物或土产或工艺，一时不同，而价值有低昂之殊，其税则有增减之别，每七年较订一次，以资允协。七年之内，已定税银，将来并不得加增，亦不得有别项规费。”《中国近时外交史》（刘彦）：“独立国家，由主权发动，有制定税率之权，外国商人不可不服从之。以前俄、英商人不过哀求我国减税，朝廷以泽及远人之意，特从宽减。至此以外人之强制，由主客二国协定税率，是独立国大伤体面之事。且此协定税率并非用互惠条款，彼可得之于我，我不能求偿于彼，其损害及于我国财政上经济上尤甚大。”

领事有裁判之权，

《中英续约》第十六款：“英国民人有犯事者，皆由英国惩办；中国人欺凌害英民，皆由中国地方官自行惩办。两国交涉事件，彼此均须会同公平审断，以昭允当。”第十七款：“凡英国民人控告中国民人事件，应先赴领事官衙门投禀，领事官即当查明根由，先行劝息，使不成讼。中国民人有赴领事官告英国民人者，领事官亦应一体劝息，间有不能劝息者，即由中国地方官与领事官会同审办，公平讯断。”

《中国近时外交史》：“凡国家对于领土内行使主权，虽外国人不可不服从之，即国家独立权所在也。故外国人入领土内，必服从其法律，领事裁判权许与，则外人入我领土之内，不服从我国法律，即国际法上国家之独立权受制限是也。”

利益有均沾之例，

《中英续约》第五十四条款：“上年立约，所有英国官民，理应取益防损各事，今仍存之勿失。倘若他国今后别有润及之处，英国无不同获其美。”

《咸丰八年中美条约》第三十款：“现经两国议定，嗣后大清国有何惠政恩典利益施及他国或其商民，无论关涉船只、海面、通商、贸易、政事交往等事情，为该国并其商民从来未沾，抑为此条约所无者，亦当立准大合众国官民一体均沾。”

以及传教游历、

《中英续约》第八款：“耶稣圣教暨天主教，原系为善之道，待人如己。自后凡有传授习学者，一体保护，其安分无过，中国官毫不得刻待禁阻。”

《中法条约》第十三款：“天主教原以劝人行善为本，凡奉教之人，皆全获保佑身家，其会同礼拜诵经等事，概听其便。凡按第八款备有盖印执照、安然入内地传教之人，地方官务必厚待保护。凡中国人愿信崇天主教而循规蹈矩者，毫无查禁，皆免惩治。向来所有或写或刻奉禁天主教各明文，无论何处，概行宽免。”

《中美条约》：“耶稣基督圣教，又分天主教，原为劝人为善，凡欲人施诸己者，亦如是施于人。嗣后所有安分传教习教之人，当一体矜恤保护，不可欺侮凌虐。凡有遵照教规、安分传习者，他人毋得骚扰。”

《中英条约》第九款：“英国民人准听持照前往内地各处游历通商，执照由领事官发给，由地方官盖印。经过地方，如饬交出执照，应即随时呈验，无讹放行。雇人装运行李货物，不得拦阻。如其无照，其中或有讹误，以及有不法情事，就近送交领事官惩办，沿途止可拘禁，不可凌虐。如通商各口，有出外游玩者，地在百里，期在三五日内，毋庸请照。惟水手船上人等不在此例，应由地方官会同领事官，另定章程，妥为弹压。”

《中法条约》第八款：“凡大法国人欲至内地及船只不准进之各埠头游行，皆准前往，然务必与本国钦差大臣或领事等官，预领中法合写盖印执照，其执照上仍应有中华地方官钤印以为凭。如遇执照有遗失者，大法国人无以缴送，而地方官员无凭查验，不肯存留，以便再与领事等官复领一件，听凭中国官员护送进口，领事官收管，均不得殴打伤害虐待所获大法国人。凡照旧约在通商各口地大法国人，或长住，或往来，听其在附近处所散步动作，毋庸领照，一如内地民人无异，惟不得越领事官与地方官议定界址。其驻扎中国大法国官员，如给执照之时，惟不准前往暂有匪徒各省分，其执照惟准给予体面有身家之人为凭。”

售卖洋药、

《中英通商章程》第五款：“向来洋药、铜钱、米谷、豆石、硝磺、白铁等物，例皆不准通商，现定稍宽其禁，听商遵行纳税贸易。洋药准其进口，议定每百斤纳税银三十两。惟该商只准在口销卖，一经离口，即属中国货物，只准华商运入内地，外国商人不得护送，即《天津条约》第九条所载英民持照前往内地通商、并二十八条所载内地关税之例，与洋药无涉。其如何征税，听凭中国办理，嗣后遇修改税则，仍不得按照别货定税。”

《中西纪事》（江上蹇叟）：“壬寅约内，绝不提烟土一字。”“自通商议行，鸦片弛禁，于是利权操之于外洋，而烟土遂为各行之首业，此岂特漏卮之患而已哉！”“壬寅通商之后，鸦片之禁大开，直至咸丰八年，始定税则，是法穷则变也。”

禁书“夷”字、

《中英续约》第五十一款：“嗣后各式公文，无论京外内，叙大英国官民，自不得提书‘夷’字。”

自由建造等事，

《咸丰十年中法续约》第六款：“应如道光二十六年正月二十五日上谕，即颁示天下黎民，任各处军民人等传习天主教，会合讲道，建堂礼拜。且将滥行查拿者予以应得处分，又将前谋害奉天主教者之时所充之天主堂、学堂、茔坟、田土、房廊等件，应赎还，交法国驻扎京师之钦差大臣，转交该处奉教之人。并任法国传教士，在各省租买田地，建造自便。”

无往而不允其所请，正不独赔款割地之为国耻也。

咸丰八年，赔英商损害银二百万两、英国军费二百万两，赔法国损害费与军费共银二百万两。咸丰十年，改赔英款为八百万两，法款亦八百万两。咸丰十年，中英续增条约第六款，允以广东九龙司地方一区，付与大英君主。

清廷受此巨创，始渐有改革政法之意。首建总理各国通商事务衙门，

《柔远记》（王之春）：“咸丰十年冬十月，建总理各国通商事务衙门。时各国交涉纷繁，军机处难以兼理，因议建总理衙门。奉谕，恭亲王等奏办理通商善后章程一折，即照原议办理，京师设立总理各国通商事务衙门。着即派恭亲王奕、大学士桂良、户部左侍郎文祥管理，并着礼部颁给钦命总理各国通商事务关防。应设司员，即于内阁部院军机处各司员内满汉挑取八员，即作为定额，毋庸并兼军机处行走，轮班办理。侍郎衔候补京堂崇厚，着作为办理三口通商大臣，驻扎天津，管理牛庄、天津、登州三口通商事务，会同各该将军督抚府尹办理，并颁给办理三口通商大臣关防。其广州、福州、厦门、宁波、上海及内江三口，潮州、琼州、台湾、淡水各口通商事务，着江苏巡抚薛焕办理。新立口岸，惟牛庄一口，归山海关监督经管。其余登州各口，着该督抚会同崇厚、薛焕派员管理。所有各国照会，随时奏报，并将原照一并呈览，一面咨礼部，转咨总理衙门，并着各该将军、督抚互相知照。其吉林、黑龙江中外边界事件，并着该将军等据实奏报，不准稍有隐饰。”

《清会典》：“总理各国事务衙门，亲郡王贝勒大臣大臣上行走，掌各国盟约，昭布朝廷德信，凡水陆出入之赋，舟车互市之制，书币聘饔之宜，中外疆域之限，文译传达之事，民教交涉之端，王大臣率属定议，大事上之，小事则行。每日集公廨以治庶务，奏事日，则直朝房以待召见。”“凡各国使臣入觐，先奏请觐所定期，皇帝御殿阁，则导其使臣入。使臣行礼，如见其国君，使臣呈递国书，代陈御案，使臣陈词，皇帝宣慰毕，则帅以退。”“凡各国使臣以事期会，则入公廨，接以宾礼，纪问答，要事则录备进呈，往会亦如之。”“凡使臣来贺元旦令节，于岁首约期。部院堂官咸集，接以宾礼，往贺也如之。凡有约之国十有六：曰俄罗斯[1]，曰英吉利[2]，曰瑞典、那威[3]，曰米利坚[4]，曰法兰西[5]，曰德意志[6]，曰丹麻尔[7]，曰荷兰[8]，曰日斯巴尼亚[9]，曰比利时[10]，曰意大利亚[11]，曰奥斯马加[12]，曰日本[13]，曰秘鲁[14]，曰巴西[15]，曰葡萄牙[16]。分五股以理各国交涉事务：曰俄国股，日本附焉；曰英国股，奥斯马加附焉；曰美国股，德意志、秘鲁、意大利亚、瑞典、那威、比利时、丹麻尔、葡萄牙附焉；曰法国股，荷兰、日斯巴尼亚、巴西附焉；曰海防股。”[17]

及同文馆。

《柔远记》：“同治六年春三月，设同文馆于京师。”“时京师有洋馆，乃议设同文馆，并招集士子学习推算及泰西文字语言，而雇西人教习，廷臣谏疏皆留中。”

《清会典》：“同文馆管理大臣，掌通五大洲之学，以佐朝廷一声教。”“考选八旗子弟与民籍之俊秀者，记名入册，以次传馆。”“设四国语言文字之馆[18]，曰英文前馆，曰法文前馆，曰俄文前馆，曰德文前馆，曰英文后馆，曰法文后馆，曰俄文后馆，曰德文后馆。”

其议盖发于文祥。

《文文忠公别传》（匡辅之）：“咸丰十年，拟善后章程六条：（一）京师立总理各国事务衙门。（一）分设南北口岸大臣。（一）新立税关，派员专理。（一）各省办理外国事件，将军、督抚互相知照，以免歧误。（一）广东、上海各择通外国语言文字者二人来京，仿俄罗斯馆教习例，选八旗子弟年十三四以下者学。习两年后，考其勤惰，有成者优奖。（一）各海口内外商情，并外国新闻纸，按月咨报总理各国事务衙门备核。”

而其时号为理学者，颇非之。

《倭文端公别传》（匡辅之）：“同治六年正月，同文馆招考天文、算学，由满、汉之正途出身五品以下京外各官考试录取，延聘西人在馆教习。公奏言：立国之道，尚礼义不尚权谋；根本之图，在人心不在技艺。今求诸一艺之末，又奉夷人为师，无论所学未必果精，即使教者诚教，学者诚学，其所成就，不过术数之士，未闻有恃术数而能起衰振靡者也。自耶稣之教盛行，无识愚民，半为所惑，所恃读书明理之儒，或可维持人心。今复举聪明隽秀、国家所培养而储以有用者，使之奉夷人为师，恐所习未必能精，而读书人已为所惑。夫术为六艺之一，本儒者所当知，非歧途可比。然天文、算学，为益甚微，西人教习正途，所损甚大。伏望立罢前议，以维大局而弥隐患。事遂止。旋命公在总理各国事务衙门行走，公恳请收回成命。上不允，寻上疏固辞。”

比遣使出洋，稍识外情，

《柔远记》：“同治七年六月，遣使出洋与美国增订条约。……时外洋诸国公使领事等交错来华，周知内地虚实，而中国于外洋情事，仅得传闻，未亲历目睹。有以彼能来，我亦能往为言者，于是特派钦差为重任大臣，二品顶戴志刚、孙家谷均充办理中外交涉事务大臣，赴大东洋，抵华盛顿，与美国总理各国事务大臣增订条约八款。”

《初使泰西记》（满洲宜厚）：“大清同治六年丁卯十二月初二日，总理各国事务衙门，以军功花翎记名海关道总办章京志刚笃实恳挚器识宏通保奏，奉旨派充使臣，与本衙门章京候选知府孙家谷并赏给二品顶戴，偕同美国钦使蒲安臣、英国协理柏卓安、法国协理德善等，恭赍国书，前往西洋有约各国，办理中外交涉事件。”“初十日，使者与孙家谷诣乾清门，预备召见。衙前大臣带领进养心殿，皇太后问由何路行走，奏对由陆路到上海，上火轮船，经日本，过大东洋，到米里坚。由米里坚渡大西洋，到英吉利，过海，到法兰西。往北，顺路到比利时、荷兰、丹麻尔、瑞典、俄罗斯。往南，回路到布路斯，再南，仍经法兰西，到西班牙、意大利。由地中海，经大南洋，顺广东、福建、江、浙中国海面，自天津回京。谕：随从人务须管束，不可被外国人笑话。奏对：谨当严加管束，不准其在外滋事。”

《随使日记》（张德彝）：“中国既与海外诸国通商，于是各遣使臣来华驻扎，修和好，保商民，以期办事确切，通信迅速。光绪元年，皇上以华民出洋日众，非有重臣旬宣，不足以资镇抚，特准赍诏前往各国，以通和好。适值英人马嘉理在滇被戕一案，乃奉旨派花翎兵部右侍郎郭嵩焘为正使，花翎三品衔候补五品京堂刘锡鸿为副使，莅英吉利国。”[19]

始知西洋立国自有本末，

《使西记程》（郭嵩焘）：“西洋立国自有本末，诚得其道，则相辅以致富强，由此而保国千年可也。不得其道，其祸亦反是。”

欲洗国中积弊而更张之。然其时国人犹蔽于故见，以不谈洋务为高，即有倡议改革者，率为群议所阻。观李鸿章答郭嵩焘书，可知其时之风气矣。

《李文忠朋僚函稿》卷十七《光绪三年复郭筠仙星使书》：“西洋政教规模，弟虽未至其地，留心咨访考究几二十年，亦略闻梗概。自同治十三年海防议起，鸿章即沥陈煤铁矿必须开挖，电线铁路必应仿设，各海口必应添设洋学格致书馆，以造就人才。其时文相目笑存之，廷臣会议皆不置可否。是年冬，晤恭邸，极陈铁路利益，请先试造清江至京，以便南北转输。邸意亦以为然，谓无人敢主持，复谓其乘间为两宫言之。渠谓两宫亦不能定此大计，从此遂绝口不谈矣。……人才风气之固结不解，积重难返。鄙论由于崇尚时文小楷误之，世重科目，时文小楷即其根本，来示万事皆无其本，即倾国考求西法，亦无裨益，洵破的之论。而中国上下，果真倾国考求，未必遂无转机。但考求者仅执事与雨生、鸿章三数人，庸有济耶！”

光绪初年，外患之来，相续不绝。日夺琉球，俄割伊犁，法夺安南，英取缅甸。清之国势，已岌岌不可保，而清人犹泰然安之。虽时时仿效西法，以涂饰耳目，而根本实未尝变。

《原强》（严复）：“中国知西法之当师，不自甲午有事败衄之后始也。海禁大开以还，所兴发者亦不少矣：译署一也，同文馆二也，船政三也，出洋肄业四也，轮船招商五也，制造六也，海军七也，海署八也，洋操九也，学堂十也，出使十一也，矿务十二也，电邮十三也，铁路十四也，拉杂数之，盖不止一二十事。此中大半皆西洋以富以强之基，而自吾人行之，则淮橘为枳，若存若亡，不能实收其效。”

及甲午之役，海军几尽，辽东几亡，韩国独立，台湾割让，偿金二亿，开埠四处，内江自由通航，内地从事制造，皆为从前军事所未有，交涉所未有。

《中国近时外交史》：“光绪二十一年，马关媾和条约二十一款，其主要如左：（一）中国确认韩国为完全独立自主国，所有该国向中国修贡献典礼等，自后全行废绝。（二）中国将左开之地域，及在该地域之城垒兵工厂及一切官有物，永远割让与日本国。（甲）奉天省南部，即自鸭绿江口溯江至安平河口，从该河口北线至凤凰城、海城及营口而止，所有北线以南地方及辽东湾、东海、黄海北岸属于奉天省诸岛屿，概为割让地。（乙）台湾全岛及其附属诸岛屿。（丙）澎湖列岛，即英国格林尼址东经百九十度起，至百二十度，及北纬二十三度起，至二十四度间之诸岛屿。右割让地方之中国人民，愿迁居割让地方以外者，准于二年内任便变卖产业，迁居界外。但二年期满后，尚未迁徙者，即认为日本臣民。（三）中国赔偿日本军费库平银二万万两，内一万万两，自本条约批准后十二个月内，分二期交还，余一万万两，自本条约批准后七年内，分六次交还。未纳银每年付五厘利息。（四）两国从前之条约，一概作废。中国以与欧洲各国现行约章为基础，速与日本结通商航海及陆路交通贸易新条约，又遵行以下诸项：中国现今已通商口岸之外，为日本国臣民新开沙市、重庆、苏州、杭州为通商口岸，日本得置领事官，且享有中国已开市场之特典与便宜；自宜昌至重庆，自上海入吴淞江入运河至苏州、杭州间之航路，准日本汽船自由通航；日本臣民在中国内地购置货品及生产物，又向中国内地输入之运送品，皆有租栈房存货之权，免除税钞及一切派征诸费；日本臣民在中国各通商口岸，得自由从事各种制造业，又各种机器，仅纳进口税，便得自由装运进口；日本臣民在中国内地制造之货物，其一切税课及租借栈房之利益，均照日本臣民输入货物之例办理，并享受一切之优例豁免。”

清之朝野上下，始觉感受非常之痛苦，而病旧制之不适矣。未几而英、俄、德、法诸国踵起，强迫立约，割我土地，定彼范围。

《中国近时外交史》：“光绪二十四年，列国对中国形势一变，英结扬子江不割让与他国之约，德结租借胶州湾之约，俄租旅顺、大连，日本约福建不割让与他国，法亦租借广州。”

于是康有为等上书德宗，力请变法。

《上皇帝第一书》：“所欲言者三：曰变成法、通下情、慎左右而已。”《第三书》：“乞及时变法，富国养民，教士治兵，求人才而慎左右，通下情而图自强。”“富国之法有六：曰钞法，曰铁路，曰机器，曰轮舟，曰开矿，曰铸银，曰邮政。”“养民之法，一曰务农，二曰劝工，三曰惠商，四曰恤众。”“教有及于士，有逮于民；有明其理，有广其智。”“治兵之法，一曰汰冗兵而合营勇，二曰起民兵而立团练，三曰练旗兵而振满蒙，四曰募新制以精器械，五曰广学堂而练将才，六曰厚海军以威海外。”“凡此富国养民、教士练兵之策，所以审端致力者，则在于求人才而擢不次，慎左右而广其选，通下情而合其力而已。”《第四书》：“今当以开创治天下，不当以守成治天下；当以列国并争治天下，不当以一统无为治天下。”《请开制度局疏》：“立制度局以总其纲，十二局以分其事：一曰法律局，二曰度支局，三曰学校局，四曰农局，五曰工局，六曰商局，七曰铁路局，八曰邮政局，九曰矿务局，十曰游会局，十一曰陆军局，十二曰海军局。”

德宗遂诏定国是，废八股取士旧制，谕立学堂，译新书，奋然欲大革积弊，

《光绪政要》：“光绪二十四年四月，诏定国是。”“数年以来，中外臣工，讲求时务，多主变法自强。迩者诏书数下，如开特科、裁冗兵、改武科、创立大小学堂，皆经再三审度，筹之至熟，始定议施行。惟是风气尚未大开，论说莫衷一是，或狃于老成忧国，以为旧章应行墨守，新法必当摈除，众喙哓哓，空言无补，至今日时局如此。若仍以不练之兵，有限之饷，士无实学，工无良师，强弱相形，贫富悬绝，岂真能制梃以挞坚甲利兵乎？朕惟国是不定，则号令不行，极其流弊，必至门户纷争，互相水火，徒蹈宋、明积习，于实政毫无裨益。即以中国大经大法而论，五帝三王，不相沿袭，譬之冬裘夏葛，势不两存。用是明白宣示，尔中外大小诸臣，自王公以及士庶，各宜努力向上，忿然为雄。佩圣贤义理之学，植其根本，又须博采西学之切于时务者，实力讲求，以救空疏迂谬之弊。”“五月，诏改八股取士旧制。”“总理衙门会同军机处奏筹办京师大学堂事宜。”“谕各省府厅州县设立学校。”“六月，谕派康有为督办官报，饬各衙门删改则例。”“派梁启超办理译书局。”“七月，宣示变法之意，并准藩臬道府专折奏事。”

为孝钦后及诸守旧者所沮，不久咸复其旧，而维新者多诛窜焉。

《光绪政要》：“光绪二十四年八月，御史杨深秀、军机章京谭嗣同、林旭、杨锐、刘光第、康广仁正法，并宣示康有为罪状。”“谕复一切旧制。”

由戊戌变法之反动，而有庚子义和团之事。

《中国近时外交史》：“光绪二十四年春，帝与师傅翁同龢谋，决计变法。适恭王以四月十日薨，帝遂于四月二十三日下更新国是之诏。五日后，召见康有为于颐和园仁寿殿，咨询革新政略。五月五日，废八股取士制，天下耳目一新。先是康有为于召见之前，开保国会于北京，士大夫热心集合者数百人。其时御史潘庆澜、黄桂鋆、李盛铎等屡加弹劾。召见之后，弹者益多，帝不为动，且擢康有为同志杨锐、林旭、刘光第、谭嗣同四人为四品京卿，参与新政。凡奏章皆经四人阅览，上谕皆依四人起稿。维新诏敕，日如雨下。又许天下士民皆得上封奏，维新政论，日益增势。而各省督抚热心改革者，以湖南巡抚陈宝箴为首，一时治绩，大有可观。且帝欲效康熙、乾隆之例，御懋勤殿，选英才，聘外国人，共议兴革制度。先草一诏，求太后谕允，乃事变莫测，未几遂有太后垂帘穷治党人之事。盖改革过急，其主意与利益皆相反对之守旧派王大臣等，厌帝之所为，竭全力妨碍之，劝皇太后训政。先以荣禄易王文韶为直隶总督，次黜翁同龢职。八月七日，太后垂帘听政。十三日，捕杨锐、林旭、刘光第、谭嗣同、杨深秀、康广仁六人，戮于市。政府实权，全归守旧派之手，诏天下万事皆复旧。康有为、梁启超逃海外，自是守旧派以帝在位恐与己不利益，阴有所谋。八月十一日，诏天下名医诊帝疾。”“二十五年十一月二十五日，忽下谨遵慈训立端郡王载漪之子溥儁为穆宗毅皇帝之子以继皇绪之谕。”“斯时端郡王以皇太子生父之故，势力增大。且性刚愎，有胆略，素富排外精神，而军机大臣刚毅、徐桐、荣禄等皆与之深相结托，端郡王遂隐然为北京排外派之大首领。适义和团起自山东，东抚毓贤，极言义和团忠君爱国，有驱逐洋人能力。端王与刚毅等迷信之，奏请保护，于是政府有与义和团一体之势。”

至八国联军入京，清皇室遁之陕西，赖李鸿章与各国订辛丑年和约，赔款四百五十兆两。

《中国近时外交史》：“光绪二十七年七月二十五日，北京和议成。”“其条约第六项，中国皇帝允付诸国偿款海关银四百五十兆两。”

而守旧者夺气，不敢反对新政。于是刘坤一、张之洞等上变法之折，其言多见于施行。二十年来旧制之日趋消灭，新法之日有增益基于此也。

《光绪政要》二十七年五月《两江总督刘坤一、湖广总督张之洞第一次会奏变法事宜疏》：“中国不贫于财，而贫于人才；不弱于兵，而弱于志气。人才之贫，由于见闻不广，学问不实；志气之弱，由于苟安者无履危救亡之远谋，自足者无发愤好学之果力。保邦致治，非人无由。谨先就育才兴学之大端，参考古今，会通文武，筹议四条：一曰设文武学堂，二曰酌改文科，三曰停罢武科，四曰奖励游学。敬为圣主陈之：（一）设文武学堂并取士之法，自汉至隋为一类，自唐至明为一类，无论或用选举，或凭考试，立法虽有短长，而大意实不相远也。要之，皆就已有之人才而甄拔之，未尝就未成之人才而教成之。故家塾则有课程，官学但凭考校，此皆与三代学校之制不合。现行科举章程，本是沿袭前明旧制，承平之世，其人才尚足以佐治安民；今日国蹙患深，才乏文敝，若非改弦易辙，何以拯此艰危？考《周官》司徒之职，《小戴礼·学记》之文，大率皆以德行道艺兼教并学，学成而后用之。此外见于经传者，乡国之学，皆兼六艺；大夫之职，必备九能。书礼干戈，司成并教；寄象鞮译，王制分官。海外图经，伯益所传；润色专对，《论语》所重。又按三代之制，庠序之称曰士，卒伍之称亦曰士，实为文武合一、文武并重之明征。若孔子兼通文武，学于四夷，尤圣人躬行垂教之彰彰者。今泰西各国学校之法，犹有三代遗意，‘礼失求野’，或尚非诬。臣等谨参酌中外情形，酌拟今日设学堂办法，拟令州县设小学校，童子八岁以上，入蒙学，习识字，正语音，读蒙学歌诀诸书。除《四书》必读外，《五经》可择读一二部。家塾义塾，悉听其便，由绅董自办，官劝导而稽其数，每年报闻上司可也。十二岁以上，入小学校，习普通学，兼习《五经》。先讲解，后记诵，但解经书浅显义理，兼看中外简略地图。学粗浅算法，至开立方止；学粗浅绘图法，至画出地面平形止。习中国历代史事大略、本朝制度大略，习柔软体操，三年而毕业，绅董司之，官考察之。十五岁以上，入高等小学校，解经书较深之义理，学行文法，学策论词章，看中外详细地图，学较深算法，至代数几何止；学较深绘图法，至画出地上平剖面、立剖面、水底平剖面止。习中国历史大事、外国政治学术大略，习器具体操，兼习外国一国语言文字之较浅者。此学必设兵队操场，三年而毕业，官司之，绅董佐之。府设中学校，十八岁高等小学毕业者，入中学校，习普通学。此学温习经史地理，仍兼习策论词章，并习公牍书记文字。学精深算法，至弧三角航海驶船法止；学精深绘图法，至测算经纬度行军图目揣远近斜度止。习中国历史兵事，习外国历史法律格致等学。外国政治条约即附于律法之内，并讲明农工商等学之大略。习兵式体操，兼习外国一国语言文字之较深者。词章一门，亦设教习，学生愿习与否，均听其便。此学亦必设兵队操场，三年而毕业，学政考之，给予凭照，送入省城高等学校。省城应设高等学校一区，大省容二三百人，中小省容百余人。屋舍不便者，分设二三处亦可，但教法必须一律，非由中学校普通学毕业者不能收入。拟参酌中西学制，分为七专门：一经学，中国经学、文学皆属焉；二史学，中外史学、中外地理学皆属焉；三格致学，中外天文学、外国物理学、化学、电学、力学、光学皆属焉；四政治学，中外政治学、外国律法学、财政学、交涉学皆属焉；五兵学，外国战法学、军械学、经理学、军医学皆属焉；六农学，七工学，凡测算学、绘图学、道路、河渠、营垒、制造、军械、火药等事皆属焉，共七门。各认习一门，惟人人皆须兼习一国语言文字。此学亦必设兵队操场。至医学一门，以卫生为义，本为养民强国之一大端。然西医不习风土，中医又鲜真传，止可从缓。惟军医必不可缓，故附于兵学之内。并另设农工商矿四专门学校各一区，专以考验实事为主，机器药料试验所皆备，亦三年而毕业。其普通学成，愿入此四学者听。入此四学者，中国政学、文学皆令温习。无论何学，皆有兵队操场。其习武者，专设一武备学校，择普通毕业之廪生愿习武者送入。《四书》义、中国历史策论，人人兼习。其余悉依外国教课之法，并专习一国语言文字。或仿日本并设一炮工学校，专学制造枪炮之法，均三年而毕业。文学生高等学校毕业后，除农工商矿专门四学，另为章程外，此七门学生，学律法者，派入交涉局，学习实事，名曰练习学生；其余六门学生，均随其所愿，派入农工商矿等局，兼习实事，名曰兼习学生，均以实在局在营一年为度。农工商矿四专门学生，三年毕业后，农学派赴本省外县山乡水县考验农业，工学派赴本省外省华洋工厂考验制造，商学派赴南北繁盛口岸考验商务，矿学派赴本省外省开矿之山、炼矿之厂考验采炼，均名曰练习学生，亦均以实在出外游历练习一年为度。其武学生武备学校毕业后，令入营学习操练一年，半年充兵，半年充弁，以实在营一年为度。合计在学肄业及出外练习文武各门，均四年。学成，先由督抚学政考之，再由主考考之。取中者，除送入京师大学校外，或即授以官职，令其效用。大学校毕业又益加精，门目与省城所设高等专门学校同。三年学成，会试总裁考之，取中者授以官，此大中小学教法门目等级年限之大略也。（一）酌改文科并拟即照光绪二十四年臣张之洞奏变通科举奉旨允准之案酌办。大约系三场先后互易，分场发榜，各有去取，以期场场核实。头场取博学，二场取通才，三场归纯正，以期由粗入精。头场试中国政治史书，二场试各国政治、地理、武备、农工、算法之类，三场试《四书》《五经》经义，经义即论说考辨之类也。头场十倍中额，原奏经礼部通行，陕西有案可查。惟声光化电等学，场内不能试验，拟请删去。此系原本朱子救弊须兼他科目取人之意，欧阳修随意去留鄙恶乖诞以次先去之法，而又略仿现行府县复试童生学政会考优贡之章，似乎有益无弊，简要易行。（一）停罢武科。武科硬弓刀石之拙，固无益于战征；弧矢之利，亦远逊于火器。至于默写武经，大率皆系代倩，文字且不知，何论韬略。以故军兴以来，以武科立功者，概乎其未有闻。凡武生、武举、武进士之流，不过恃符豪霸，健讼佐斗，抗官扰民，既于国家无益，实于治理有害。近年自故督臣沈葆桢以后，中外大臣，言武科改章者甚多。盖人已共知其弊，臣等揆之今日时势，武科无益有损，拟请宸断奋然径将武科小考乡会试等场一切停罢，此诚自强讲武之一大关键也。（一）奖励游学。查外国学堂，法整肃而不苦，教知要而有序。为教师者，类皆实有专长，其教人亦有专书定法。教法尤以日本为最善，文字较近，课程较速，其盼望学生成就之心，至为恳切。传习易，经费省，回华速，较之学于欧洲各国者，其经费可省三分之二。其学成及往返日期，可速一倍。江鄂等省学生，在日本学堂者多，故臣等知之甚确。此时宜令各省分遣学生出洋游学，文武两途及农工商学专门之学，均须分门认习，须择其志定文通者，乃可派往。学成后，得有凭照，回华加以复试，如学业与凭照相符，即按其等第，作为进士举贡，以辅各省学堂之不足，最为善策。此时日本人才已多，然现在欧洲学堂附学者尚数百人，此举之有益可知。并宜专派若干人，入其师范学堂，专习师范，以备回华充小学、中学普通教习，尤为要著。再官筹学费，究属有限，拟请明谕各省士人，如有自备资斧出洋游学，得有优等凭照者，回华后复试相符，亦按其等第，作为进士举贡。如此游学者众，而经费不必尽由官筹。盖游学外国者，但筹给经费，而可省无数之心力，得无数之人才，可谓善策矣。若自备资斧游学者，准给凭照录用，则经费并不必多筹，尤善之善者矣。此四条为求才图治之首务，其间事理皆互相贯通补益，故先以此四条上陈。”

光绪二十七年六月《两江总督刘坤一、两湖总督张之洞第二次会奏变法事宜疏》：“立国之道，大要有三：一曰治，二曰富，三曰强。国既治，则贫弱者可以力求富强；国不治，则富强者亦必转为贫弱。整顿中法者，所以为治之具也；采用西法者，所以为富强之谋也。谨将中法之必应整顿变通者，酌拟十二条，一曰崇节俭；二曰破常格；三曰停捐纳；四曰课官重禄；五曰去书吏；六曰去差役；七曰恤刑狱；八曰改选法；九曰筹八旗生计；十曰裁屯卫；十一曰裁绿营；十二曰简文法。敬备朝廷采择，胪陈于下：（一）崇节俭。今京畿凋残，秦、晋饥馑，赔款浩大，民生困穷，以后更不知如何景象。此时若欲挽回天意，激励人心，非贬损寅畏、力行节俭不可。拟请明降谕旨，力行节俭，始自宫廷，所有不急之务，一切停罢；无益之费，一切裁减。即不能不举之工，务从俭省核实，内务府诸臣，再有营私糜费者，必重惩之。并请谕饬内外大小臣工，务从节俭，力禁奢华。所有宫室舆服，力求朴素，应酬宴会，勿得浮糜。上官岁时之供亿，一概禁绝。督抚巡阅，学政按试，以及一切驰骋过境之贵官要差，所有舟车馆舍、厨传供张，严禁华侈，不准需索骚扰。宽于商民，严于职官，有违旨者，上司立予纠参。此不惟爱惜物力之心，乃所以昭不忘忧患之意也。（一）破常格。窃谓此时朝廷一切举动，宜视为草昧缔造之时，视为与民同患之时，将一切承平安乐之繁文缛节，量为简省变通。中外大小臣工，尤以除官气、达下情为主，应行破除常格之处甚多，兹先约举最要者三事：一日敷奏。奏对之际，天威咫尺，往往战栗矜持，不能尽言。至于上疏陈言，每以不尽能称旨为虑，导之使言，犹多顾忌。若以折槛批鳞为戒，则虽至于颠覆，而无人为朝廷言之矣。拟请明谕中外，凡臣工奏疏召对，务以直言正谏、指陈利害为主，不必稍存忌讳。言事过于戆直者，体式稍有未合者，亦望朝廷曲予优容，以收从善纳规之益。一曰仪文。今日文武官员，官气最重，实为失人心、害政事之根。故大学士曾国藩、故巡抚胡林翼常切言之。文官贱视其民，罕与民接，炫之以仪从，威之以鞭扑，故罕通民隐；武将贱视其兵，罕与兵亲，驱为贱役，视为利薮，故罕识兵情。夫不得民心而能治，不得兵心而能胜，未之有也。应请切戒文武各官，务须屏除官气，不尚虚文，必其诚意咸孚，然后兵民皆可用矣。一曰用人。承平用人多计资格，所以抑躁进；时危用人必取英俊，所以济时艰。今之仕途，不必其皆下劣也。同一才具，而依流平进者多骑墙，精力渐衰者惮改作，资序已深者耻下问。平日论吏才者，患更事之不多；今当变政之际，则惟患更事之太多。盖其所谓更事者，不过痼习空文，于中外时局，素未讲求，安有阅历？而迂谈谬论，成见塞胸，不惟西法之长，不能采取学步，即中法之弊，亦必不肯锐意扫除。古人有言：‘老者谋之，壮者行之。’施之今日，似为有当。（一）停捐纳。捐纳有害吏治，有妨正途，人人能言之。户部徒以每年可收捐三百万，遂致不肯停罢，查常捐若衔封翎枝贡监等项，本不可停。若将常捐量为推广，但系虚与荣名、无关实政者，皆可扩充。拟请敕下户部，博采众议，量为推广，必可抵补损数大半。即或不敷百余万，然今日须筹赔款数千万，断不宜惜此区区，以致牵絓，有妨自强要政。拟请俟此次秦、晋赈捐完竣后，即行永远停罢，以作士气而清治源。（一）课官重禄。方今事变日多，京外各衙门，断非仅通时文、翻查成例者所能胜任，欲济世用，非学无由。拟请京城设仕学院，外省设校吏馆，多备中外各种政治之书，凡中外舆图、公法、条约、学制、武备、天算、地理、农工、商矿各学之书，咸萃其中。选派端正博通之员为教习，令候备各员均入其中，分门讲习，严定课程，切实考核。进功者给予凭照，量才任用；昏惰者惩儆留学；不可教者，勒令回籍。其实缺各官，愿入馆讨论求益者，亦听其便。惟善教以培其材，尤须重禄以养其廉。查京职俸银俸米，为数无多，加以银贱物贵，实不足以自给。而科道为风宪之官，翰詹为储才之地，俸银尤宜从优。光绪八年户部奏定，令各省关筹解京官津贴银二十六万两，乃行之一年，旋将此项拨充饷需。且原定数目较少，大小各官不能遍及，其分给者，为数亦不敷用度。今日亟宜另筹办理，至三品以上大员，用度较繁，关系甚重，必应一并筹及。其名目即称为养廉，勿庸再称津贴，方为名正言顺。大约必须筹款百万，方足敷各衙门办公之需，杜乞货苞苴之习。至外省各府县等官，甘苦亦不一致，州县有民社之寄，知府有表率之责，断不可令其苦累。州县瘠区则科派鬻狱而病民，冲繁则亏挪库款而病国，不得已而为调剂调署之策，则传舍无常，而国与民交病。其号称优缺者，不过隐匿税契杂税，减削驿站经费，甚至捏报例灾。盖州县官卑事繁，科场考棚之摊捐，解役缉捕之繁费，驿路大差之供亿，委员例差之应酬，其养廉万不足以给用，不得不迫而出此。故州县多一分之繁费，则国帑暗伤一分之进款。知府公费，无非取给州县，然公费多少不一，往往借端挑剔，格外诛求。故府州县皆须令其办公有资，然后能尽心于国事，应请饬下各省，体察本省情形。省州县之繁费，禁上司之需索，州县既无累可言，则可令其久任，责以实政。设遇地方有重要难办之事，只可因择人而量移，不准因恤累而更调。一切公款，责令切实报解，不得借口侵欺。知府办公竭蹶者，亦为筹增公费，至增加养廉公费以后，京外各官，如再有贪墨败检者，除参革外，仍行追罚充公。果使贤才无北门贫窭之忧，当官有公而忘私之志，则为国家所省者多矣。（一）去书吏。蠹吏害政，相沿已二千年。臣等历年来所见部文，不过查叙旧案、核算数目，从未论及事理。下等司官皆优为之，其准者不过曰与某案尚属相符，尚属实在情形。其驳者不过曰与旧案不合，窒碍难行，间有援据古今、发为议论、指陈事理、语有断制者，则必系司官秉笔，或经堂官改定，一望而知决非经承稿书所能为。然则此辈一无所长，但工作弊索贿。至外省各衙门书吏，弊窦亦多。若督抚衙门之兵房，藩司之吏房、户房，州县之户粮、房税、契房，皆所不免，而州县为尤甚。缘兵燹以后，鱼鳞册多已无存，催征底册，皆在书吏之手。缓欠飞洒，弊混极多，把持州县，盘剥乡民，税契一项，包揽隐匿，官无如何。其实无论大小衙门，书吏伎俩皆极庸劣，凡紧要奏牍咨札详禀，或本官亲自属稿，或委员幕友拟稿，从无书吏能动笔者。所能为者，不过例行公事，依样壶卢而已。若各局文件，多非循例之事，则皆系委员办稿，至亲书则满纸俗别，谬说脱落，尤为恶劣，实于公事有妨。兹拟将各省书吏一律汰除，改用委员。其额设办稿经承，督抚、司道、知府、直隶州衙门用本省候补佐贰杂职为之，称为稿委。缮写清书，用本省生员为之，称为写生。督抚、司道衙门书吏，向有饭食津贴各项银两，即以拨充稿委、写生薪水之用。州县等衙门应就地筹款，惟各州县户房粮房，藏匿收征底册，以为居奇，最为藐法可恶。拟请将各省州县户房粮房应分为数年裁汰，由督抚体察情形，一年先办六七县或十余县，择其易于清理者办起。如该吏有敢抗匿销毁粮册者，即行奏请正法。俟办有规模，即可一律推行，永除要官朘民之弊矣。（一）去差役。差役之为民害，各省皆同，必乡里无赖始充此业。传案之株连，过堂之勒索，看管之陵虐，并相验之科派，缉捕之淫掳，白役之助虐，其害不可殚述。民见差役，无有不疾首蹙额，视如虎狼蛇蝎者。差役扰民之事，其报官者不过什之一，其报官而惩办者不过什之五，师徒相承，专习为恶之事，良由换官不换差役。故根株蟠结，党羽繁滋，斥革旋复，虽有良吏，只能遇事惩儆，稍戢其暴而已，而终不能令种种扰民害民之弊一概杜绝。盖官署事事需差，州县不皆久于其任，势不能锄而去之，别筹良法。今钦奉明谕，令将差役、白役分别裁汰，此诚恤民图治之要端也。此事自当转饬有司，钦遵实办。惟州县之听讯理刑催科缉捕等事，不能不需人以供驱使，若繁剧州县，人少亦不敷用，例定役食无多，不足以资雇募。拟令州县自行募勇，以供驱遣，大县百余名，小县数十名，以供上项各种驱使。此勇既由官选募，必自择妥实可信之人，去留在官，自然不能把持，习气未深，作弊不能甚巧，但使本官约束严明，即可不为民害。各国清查保甲、巡街查夜、禁暴戢奸，皆系巡捕兵之责，其人并非下流猥贱之人，其头目即系武弁。日本名为警察，其头目名为警察长，而统之以警察部，其章程用意，大要以安民防患为主，与保甲局及营兵堆卡略同。然警察系出于学堂，故章程甚严而用意甚厚，凡一切查户口、清道路、防火患、别良莠、诘盗贼，皆此警察为之。闻京城现拟设立巡捕，将来自可仿办。兹拟州县用勇，即与用巡捕兵之意相近，当于繁盛城镇，采取外国成法，并参酌本地情形，先行试办，以次推行。警察若设，则差役之害可以永远革除，此尤为吏治之根基，除莠安良之良策矣。（一）恤刑狱。州县有司，政事过繁，文法过密，经费过绌，而实心爱民者不多。于是滥刑株累之酷，囹圄凌虐之弊，往往而有。虽有良吏，不过随时消息，终不能尽挽颓风。外国人来华者，往往亲入州县之监狱，旁观州县之问案，疾首蹙额，讥为贱视人类。驱民入教，职此之由。今酌拟九条：一曰禁讼累。每有诉讼，差役家丁必索讼费，视其家道以为多少。至少者制钱四千，薄有田产者任意诛求，不满其欲者，则诡曰案未传齐，致官不能过堂。即恤民之官，为之酌减定数，不准多索。然一官所禁，后任复然，差役不革，此弊不除，至传案株累，最为民害。其中有原告诬攀者，亦有吏役怂恿本官者，亦必须裁去吏役，方能杜绝。二曰省文字。承审之例限处分太严，而命盗案之报少，必俟犯已认供而后详报。盗案之例限开参太严，且必获犯过半，兼获盗首，方予免议。而讳盗之事多，讳有为无，讳劫为窃，讳多为少，各省从无一实报人数者。命案罕报罕结，则多私和人命及拖毙证人之事，民冤所以不伸也。盗案不早报，不实报，则萑苻已起而上官不知，寇乱所以潜伏也。此事关系甚大，非宽减例处，断无禁绝拖延命案、讳饰盗案之法。至于上控之案，其官吏偏私，实有冤抑者，自应彻底严惩；乃近来上控，往往有讼棍主持，意图攀累讹索，图准而不图审，以致被告羁系日久而原告不到案。虽有原告两月不到、将案注销之例，而两月之久，拖累已多，即由省押发，或已经逃匿，或中途潜逃，诬累害人，情尤可恶。应请明定例章，如上控案已经批发而两月后并不到案者，除照例注销外，并将上控之人通缉治罪。以后再将此案上控者，亦即驳斥治罪，究出架讼之人，一律严办。并将上控承审迟延之处分，分别情节办理，此亦省拖累之一端也。三曰省刑责。敲扑呼号，血肉横飞，最为伤和害理，有悖民牧之义，地方官相沿已久，漠不动心。拟请以后除盗案命案证据已确而不肯供认者，准其刑吓外，凡初次讯供时，及牵连人证，断不准轻加刑责。其笞杖等罪，应由地方官体察情形，酌量改为羁禁，或数日，或数旬，不得凌虐久系。四曰重众证。外国问案，专凭证人；众证既确，即无须本犯之供。查例载众证明白，即同狱成，不须对问。然照此断拟者，往往翻控，非诬问官受贿，即诋证人得赃，以故非有确供，不敢详办。于是反复刑求，则有拷虐之惨；多人拖累，则有瘐毙之冤。拟请以后断案，除死罪必须有输服供词外，其军流以下罪名，若本犯狡供，拖延至半年外者，果系众证确凿，其证人皆系公正可信，上司层递亲递复讯皆无疑义者，即按律定拟，奏咨立案。如再京控上控，均不准理，此即省酷刑拖累之大端也。五曰修监羁。州县监狱之外，又有羁所，又有交差押等名目，狭隘污秽，凌虐多端，暑疫传染，多致瘐毙，仁人不忍睹闻，等之于地狱，外人尤为痛诋，比之以番蛮。夫监狱不能无，而酷虐不可有。宜令各省设法筹款，将臬司府厅州县各衙门内监外监，大加修改，地面务须宽敞，屋宇务须整洁，优给口粮及冬夏调理各费，禁卒凌虐，随时严惩。至羁所一项，所以管押窃贼地痞，及案情干涉甚重而供情未确、罪名未定、保人未到者，定例虽无明文，而各省州县无处无之。盖此等案犯，若取保则什九潜逃，断不能行，若令还住客店，交差看守，则勒虐更甚，无从稽考。故羁所一项，其势不能不设。拟请明定章程，各处羁所，务须宽洁整净，不能虐待，亦不准多押。至传质者归入候审所，各省多已设立，其余差带官店等事，务须禁绝。此事之实办与否，有房屋可验，不能掩饰。六曰教工艺。近年各省多有设立迁善所、改过所者，亦间教以工艺等事，然行之不广，且教之亦不认真。应令天下各州县有狱地方，均于内监中，必留一宽大空院，修工艺房一区，令其学习，将来释放者可以谋生改行，禁系者亦可自给衣履。七曰恤相验。凡有命案应相验者，验尸棚厂官吏夫马之费甚多，均取之被告家，不足则派之族邻，小村单户，则派之一半里外之远邻。间有恤民之吏，自备夫马帐棚，严禁差役科派，然亦不过百之一二，终无禁绝之法。查四川有三费局，由绅民粮户捐出，一为招解费，一为相验费，一为夫马费，民甚便之，行已三十年。此事似宜令各州县就地筹款，务以办成为度，仍责令州县轻骑简从，不准纵扰，违者严参。八曰改罚锾。赎罚之刑，古经今律皆同有之，惟其途尚隘。查命案盗案应按律治罪，窃贼、地痞、恶棍伤人、诈骗讼棍，宜量予扑责监禁，借以儆其悍暴，晓示良民，此数项应不准罚赎。此外如户婚田土家务钱债等类之案，其中多系绅衿，且两造必系亲戚乡邻，不宜苦辱过甚，致本人有碍上进，并使两造子孙永为仇隙，除按其曲直审断外，其曲者按其罪名轻重，酌令罚缴赎罪银若干，以为修理监狱经费。举贡生监职员封职犯事罪不致军遣者，除递革外，并罚缴修理监狱经费，看管数月，免其刑责，似于化民善俗之义有合。罚缴之数，令其详报上司，私罪及入己者罪之。九曰派专官。监羁一事，固须屋宇广洁，尤须随时体恤，禁绝凌虐，必有专官司之，方有实济。吏目典史，卑于州县，不能考察。查各府皆有同知通判，所司清军盐捕水利等事，久成具文，一无事事。按今之通判，宋亦名通判，或名签判，明曰推官，皆兼管狱囚诉讼，故文人称为司李，俗人称为刑厅。拟请著为定章，每府即派实缺同知，专司稽察各属监狱之事，同知不同城者，派同城通判，每两月遍赴所属外县稽察一次。同城兼有同通者，两员分任，一月稽察一次。同城县监，十日稽察一次。监狱不善，凌虐未禁者，准其据实禀明督抚臬司，比照滥刑例参处，稽察府监责成本道司监，由督抚随时委员稽察。要之，事事皆有确实办法，庶可以仰裨圣朝尚德缓刑之治，而驱民入教之患可渐除矣。（一）改选法。明季以来，部选之官，皆系按班依次选用，查册之外，辅以掣签，并无考核贤否之法。候选人员，多系遣人投供，必托部吏查探选期已近，始行亲自入都。选缺到省，必令赴任，间有留省学习，不过一年数月。其中多有纨绔子弟、乡僻寒儒，罕能通晓吏事，至本省情形，则更茫然。每出一缺，或应外补，或应内选，或一咨一留，或两咨一留，班次纠纷，章程繁细。各官但算计得缺之迟早、班次之通塞，心思识解，日趋鄙俗。窃议略为变通，以后州县同通，统归外补。无论正途保举捐纳，皆令分发到省，补用试用，令其学习政治。上官亦得以考核其才识之短长，遇有缺出，按照部章，应补何班，即于本班内统加酌量拟补，不必拘定名次。惟到省未满一年者，除本班无人外，不得请补。（一）筹八旗生计。京外八旗生齿日繁，饷额有定，且银价渐低，物价日贵。国家虽费巨款，而旗兵旗丁仍不免拮据之忧，殊鲜饱腾之乐。拟请将京外八旗饷项，仍照旧额开支，惟照旧法略为变通，宽其约束。凡京城及驻防旗人，有愿至各省随宦游幕、投亲访友以及农工商贾各业，悉听其便。侨寓地方、愿寄籍应小考乡试者，亦听其便。准附入所寄居地方之籍，一律取中，但注明寄居某旗人而已。有驻防省分，或即附入驻防之额，其自愿归入民卷者，必其自揣文艺可与众人争衡，即不为之区别、寄籍者即归地方官，与民人一体约束看待。惟出京寄籍自谋生理之人，其钱粮即行开除，不必另补。但将马步甲兵，豫定一至少减至若干之额，省出饷银饷米，即以专充八旗广设学堂之费，士农工商兵五门，随所愿习。惟习武备，须择年在二十岁以下者，如系当兵者，既入学堂，则寻常旧例操演勿庸再到，以免分其学堂之日力。其习武备者，留以供禁旅之用。习他项者，令其为谋生之资。所学未成，不能营生之时，饷项照旧给发。五年以后，省饷日巨，学堂日增。十年以后，充兵者可以御侮，则不患弱，改业者各有所长，则亦不患贫矣。（一）裁屯卫。漕运一事，种种有名无实，亟应设法变通。查有漕各省，屯田本为赡运军而设；各卫所守备千总，本为征屯饷押漕运而设。今日无论折漕与否，运漕皆系轮船，民船运军，久无其人，卫官一无所事。而屯田屯饷，弊窦尤多。一卫所属屯田，有隔在别府者，有跨在别省者，卫官并不知其田在何处、数有若干，其册皆在该卫数书吏之手。至于荒熟丰歉，更无影响可寻，卫官但向书吏索取年例陋规而已。此等积弊，各省皆同。臣等查之甚悉，计十年之中，江南、湖北各卫官，以争利谋缺讦讼滋闹之案甚多，谬妄离奇，直不知官场为何事，不文不武，形同赘疣。若屯田屯饷改归所隶州县征收，则每年丰歉完欠皆有可考矣。（一）裁绿营。绿营之无用，自嘉庆初年川、楚教匪之乱而已著，自发、捻之乱而大著。调派出征，则闻风推诿，其不能当大敌御外侮，固不待言，即土匪盐枭，亦且不能剿捕。三十年来，以裁汰绿营为言者，不止数十百人。自光绪十一年，奉懿旨，令裁汰绿营。光绪二十二年，又奉上谕，裁汰绿营，各省虽已分别裁汰，然现存者尚复不少，合计各省原营额饷挑练加饷岁费饷银饷米马干，照光绪十一年八月二十二日懿旨绿营兵饷一千五百万两之数核算，此时尚需银一千万两以外，物力艰难，年年巨耗，真不知何所底止也。裁汰之要义有二：一则宜筹从容消散之方，一则宜筹抵补弹压地方之具。拟请将各省绿营，不论挑练之兵、原营之兵，分马步战守，限每年裁二十分之一，计百人裁五，统限二十年裁竣。应裁者每名发给恩饷一年，责成各省督抚藩司。每年饷银饷米，就现在应发之数，于二十成中扣发一成，其何营应开除几名，令各该营自行按数开除。惟是此项省出之饷，只能改为养缉勇设警察之费，不能指为充裕库储之计。盖精练备战之营，只可屯扎省城及要隘重镇两三处，断不宜各处分扎，又蹈营汛之失。省外府县，亦未便听其空虚，可即以此项省出之饷，酌营缉捕勇营，派赴外府，择要分防。并设警察之勇，归州县调度，不过改募勇丁，则整顿去留，其权在地方官。勇可随时裁募，兵可随时更换，于弭乱安民既有实际，而经费可免另筹，此即与新增巨款无异矣。（一）简文法。约有三端：一曰省虚文。凡部院文移，外省公牍，多有陈陈相因、无益实政者，有册籍浩繁、无关利弊者，有末节细故、往返驳查、稽延时日者，有循旧具报出结、并无实事者，此类不可殚述。拟请敕下京外各衙门，通行彻查，酌量省罢。至于无谓仪节，徒致废务妨要者，亦请查核，酌改从简。一曰省题本。查题本乃前明旧制，既有副本，又有贴黄，兼须缮写宋字，繁复迟缓。我朝雍正年间，谕令臣工将要事改为折奏，简速易览，远胜题本。五十年来，各省已多改题为奏之案。上年冬间，曾经行在部臣，奏请将题本暂缓办理。此后拟请查核详议，永远省除，分别改为奏咨。一曰宽例处。范仲淹之言曰：士大夫公罪不可无，私罪不可有。洵为名论。方今吏议繁密，京外各官，殆无一人无一日不干吏议者，而州县为尤甚。治民之本，全在州县，救过不暇，何暇论及教养乎？牵缠既多，于是遇事诿卸，多方弥缝，上官亦知其情多为难，不肯苛求，姑从掩覆。既明知为无益劝惩之事，何必存此虚文？应请敕下吏部、兵部、都察院，查核处分旧例，分别公私轻重，量加宽减删除。如此则臣下之于朝廷，僚属之如上官，可以进实言，办实事矣。以上十二条，皆中国积弱不振之故，而尤为外国指摘诟病之端。臣等所拟办法，或养民力，或澄官方，或作士气，前人论及此者多矣，特以误于弊去太甚之言，怵于诸事更张之谤，律令文告，都成具文，小有设施，不规久远。今日外患日深，其乐因循、务欺饰者，动以民心固结为言，不知近日民情，已非三十年前之旧。羡外国之富，而鄙中土之贫；见外兵之强，而疾官军之懦；乐海关之平允，而怨厘局之刁难；夸租界之整肃，而苦吏胥之骚扰。于是民从洋教，商挂洋旗，士入洋籍，始由否隔，浸成涣散，乱民渐起，邪说乘之，邦基所关，不胜忧惧。必先将以上诸弊一律铲除，方可冀民心固结永远，然后亲上死长，御侮捍患，可得而言矣。”

光绪二十七年《两江总督刘坤一、两湖总督张之洞第三次会奏变法事宜疏》：“西法纲要，更仆难终，情形固自有异同，行之亦必有次第。臣等谨就切要易行者胪举十一条：一曰广派游历，二曰练外国操，三曰广军实，四曰修农政，五曰劝工艺，六曰定矿律路律商律交涉刑律，七曰用银圆，八曰行印花税，九曰推行邮政，十曰官收洋药，十一曰多译东西各国书。大要皆以变而不失其正为主。”

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[1]　俄国通商之始，自康熙二十八年议定《黑龙江约》六条，咸丰八年议定《瑷珲城约》三条，又立《天津约》十二条，皆在衙门未设以前。

[2]　道光二十二年，在江宁立约十三条。

[3]　道光二十七年，在广东立约三十三条。

[4]　道光二十四年，在广东立约三十四款。

[5]　咸丰八年，在天津立约四十二款。

[6]　咸丰十一年，立通商条约四十二款。

[7]　同治二年，立约五十五款。

[8]　同治二年，立约十六款。

[9]　同治三年，立约五十二款。

[10]　同治四年，立约四十七款。

[11]　同治五年，立约五十五款。

[12]　同治八年，立约四十五款。

[13]　同治十年，立约十八款。

[14]　同治十三年，立约十九款。

[15]　光绪七年，立约十七款。

[16]　光绪十三年，立约五十四款。

[17]　按《会典》成书律，续订条约各国，曰刚果，则在光绪二十四年；曰墨西哥，曰韩国，则在光绪二十五年，其交涉之事，亦兼附各股。

[18]　天文、化学、算学、格致、医学，共八馆。

[19]　按同治七年志刚等之出使，仅为修交立约，初非驻使。同治四年侍郎崇厚使法国，专为陈述天津焚教堂杀领事案情而往，而至郭嵩焘之使，始为常驻使臣之始。