历史是无情的，世间的一切，唯有到历史的审判台上才能得到公正的结论。真、善、美和假、恶、丑尽管有时难以立刻分辨，但在历史的发展过程中，最终必各自将其本来面目裸现于世人眼前，只不过这一过程有长有短而已。人们对公元8年至24年，中国历史上出现的“新”朝以及这个朝代的唯一皇帝王莽，始终有各种不同的评价[226]，甚至有人这样假定：“周公恐惧流言日，王莽谦恭下士时。假使当年身便死，一生真伪有谁知。”（王安石诗，此诗见《袁王纲鉴合编》卷9“成帝纪”）但是，这样的假定是没有意义的，因为历史已经为后世评价王莽及其“新”朝展示出了足够的内容，若不用简单否定或肯定的幼稚方法，而对这一复杂现象进行深入探讨和反思，必将从中洞悉政治风云中诸多奥秘，得到极其有益的教训。
第一节 从王莽登场到“新”朝出现
西汉最后的几十年，是在“乱纷纷你方唱罢我登场”各家外戚、权臣迭相专权的更替中度过的。如何收拾这一残局？各种人物都出场表演，而在这场竞争中，王莽最初是个胜利者，从朽溃的刘氏手中取得了千疮百孔的政权，建立了“新”王朝。但他毕竟缺乏回天之术，无法使这个政权起死回生，终于扮演了悲剧的主角，使这个政权和他本人都葬送在农民起义的怒涛之中。
一 “爵位益尊，节操愈谦”的王莽
从黄门郎到大司马 自成帝开始，外戚王氏专权如前所述：继王凤、王音、王商、王根之后，绥和四年（前8年）王莽继任大司马。但在显赫的王氏家族中，幼年的王莽独“孤贫”（《汉书·王莽传》上），他是如何由贵戚的底层进入权力顶峰的呢？这里有必要加以简略回顾：
王莽，字巨君，曾祖父贺，曾为武帝时绣衣御史，祖父禁，曾为廷尉史，好酒色，多娶妻妾，生四女八男：长女君侠，次女政君，即汉元帝皇后，三女君力，四女君弟；长子凤，次子曼，即王莽生父，三子谭，四子崇，五子商，六子立，七子根，八子逢时。[227]政君入宫为后之日，即王氏发迹之时。王氏虽盛，但王莽之父王曼早死，不及与王凤等诸兄弟同获封侯之幸，故王莽与诸叔伯兄弟相较“幼孤不及等比”（《汉书·元后传》），自不免卑穷之感。其姑元后怜悯王莽年幼丧父，才将他接“养后宫”（《汉书·元后传》）。或许是这种特殊境遇，使王莽一方面得混迹于统治阶级最高层，同时又较一般纨绔子弟更加懂得权势之重要，以及如何取得的手段。
王莽自幼勤学，拜名儒为师，与饱学英俊之士交游，事母及寡嫂极孝[228]，从而赢得极好声誉。尤其对伯父、大司马王凤，恭顺无不备至。侍凤疾“亲尝药，乱首垢面，不解衣带连月”（《汉书·王莽传》上），从而感动王凤。阳朔三年（前22年）秋，王凤死前，将他托与元后及成帝。故凤死后，24岁的王莽即被任为黄门郎，迁射声校尉，从此进入仕途。
进入政治舞台后，王莽愈加恭谨。他一方面巴结诸叔、伯父，一方面拉拢在朝的官僚及在野之名士。当时一些官僚贵族，尤其是王氏外戚都“乘时侈靡，以舆马声色佚游相高”，唯有王莽，却与其他贵族不同，博得了诸叔伯父及皇帝的欢心。王商曾上书，愿将自己的封邑分一部分给他，元后又在永始元年（前16年）追封王曼为新都哀侯，以30岁的王莽嗣爵，并升迁为骑都尉、光禄大夫、侍中。
王莽升至宿卫近臣以后，“宿卫谨敕，爵位益尊，节操愈谦”。为沽名钓誉，他不惜“散舆马衣裘，振施宾客，家无所余”，更在名士、官僚中广为结交，为他鼓吹的人愈来愈多，逐渐使其名声超过他的叔伯们。
王莽善于利用细微末节表现出与众不同，如他不仅抚养寡嫂孤侄，而且常亲“奉羊酒”去慰问其侄的老师和同学。他还特地为长子和侄同日完婚，在婚宴中，他数次离席，声称去为生病之母服药，这些举动皆为王莽赢得“贤”“孝”之誉。莽曾买一侍婢，后来又怕别人说他同另外一些士大夫一样好色，又连忙表白：听说将军朱博无子，这侍婢是为朱将军买的，当天就把侍婢送给朱博。这种做法，在统治阶级荒淫腐朽的西汉末年，显得与“众”不同，因而得到朝野人士的称誉。
当时，正值曲阳侯王根为大司马辅政。由于王根久病，请求免职，依当时地位，接替王根任大司马的应是淳于长，因淳于长是元后的姨甥，又因助成帝宠妃赵飞燕立为皇后，而得到皇帝重用，赐爵关内侯，后封定陵侯。王莽位在淳于长之下。欲取得大司马之位，必先除淳于长。于是，他就伺机铲除这一政敌。机会是不难找的，王莽发现淳于长与已废的许后之姐私通[229]，就先向王根说：淳于长看到你病重很高兴。王根听此言当然十分生气，令王莽直接向元后报告，王莽便将淳于长与人通奸及其他“骄泆”等表现一一报告太后。太后大怒，免淳于长官，接着又发现他有帮助许皇后求得重立的阴谋，被定为大逆罪，死于狱中。
除掉了政敌，王根留下的位置就为王莽稳坐了。当成帝绥和元年（前8年）十一月王根正式告退时，38岁的王莽就被擢为大司马，继王凤、王商、王音、王根而辅政了。（文中引文未注明出处者均出自《汉书·王莽传》上）。
在两派外戚的斗争中 王莽任大司马未及半年，即公元前7年，成帝死，哀帝刘欣以元帝庶孙入继帝位。哀帝因不是成帝之子，而是他的庶侄，所以与王政君无任何关系。只因成帝无子，才将刘欣立为皇嗣。哀帝即位后，其祖母傅氏和母亲丁氏两家外戚因而得势。王莽深谙宫廷内风云变幻，见势不利，主动上书“乞骸骨”求隐退，哀帝表示优待，不准。特遣丞相孔光等命莽视事。但不久王莽又与傅太后发生冲突：当时因哀帝在未央宫置酒，而内者令为傅太后张幄与哀帝并座。莽见之即责内者令，以傅太后属藩妾，不得与帝同座，令撤去其座。傅太后闻之大怒，于是王莽又“乞骸骨”，哀帝深知王氏权势炽盛，特表示优容，反加赏赐，但矛盾是掩盖不住的，在丁、傅外戚势力不断扩大下，王氏一门外戚纷纷被排挤出朝。至建平二年（前5年）王莽与傅氏冲突再次公开化：因莽曾反对的傅太后、丁姬皆称尊号（太太后、太后），被朱博参奏“莽前不广尊尊之义，抑贬尊号”，“请免为庶人”。因王莽系元后至亲，哀帝表示“恩宠”，“勿免，遣就国”（《汉书·王莽传》上）被逐出朝廷，王莽被迫告退，归南阳新都封国后，由于丁、傅两家外戚控制朝政，先是外戚傅喜为大司马，后来又由傅晏和丁明轮流辅政，王氏在朝中势力遂被削夺。
王莽在朝廷失势，但在乡里名声日增，这也是他矫情于誉的结果，如有一次他的儿子王获杀一奴婢，王莽竟逼其子自杀偿命，以当时法律衡量，贵族杀奴婢是不至于偿命的，更何况王氏这样的贵戚，在“绞杀侍婢”（《史记·建元以来侯者年表》）如同儿戏的官僚贵族圈中，王莽如此举动，自然会引起很大震动。于是，许多人为他罢职不平，还有人上书为他歌功颂德。王莽一直注意笼络士人，结好地方官，孔休守新都相，王莽对他优礼有加，赠以美玉宝剑“欲以为好”（《汉书·王莽传》上）从而得到士人和地方官的好感。
王莽苦心经营，不久就得到结果。元寿元年（前2年）发生日食，贤良周护、宋崇等人趁机在皇帝面前替王莽鼓吹，于是哀帝召回王莽。但不久又因从弟王邑为其求特进给事中官位被发觉，牵连而贬为河西尉。在此之前，丁、傅两家外戚的靠山丁太后与傅太后均已死去。哀帝依靠佞幸董贤辅政，23岁的大司马卫将军董贤除“美丽自喜”，“性柔和便辟，善为媚以自固”（《汉书·佞幸传》）以外，无任何才干。虽然哀帝死前已将玺绶付与董贤，并叮嘱其“无妄以与人”（《汉书·佞幸传》）。但当元寿二年（前1年）哀帝死后，董贤连调度丧事都不会，元后即令召回王莽“佐”董贤治事。王莽回来后，就奏董贤“为大司马不合众心”（《汉书·佞幸传》），逐出宫殿，收大司马印绶，最后逼令董贤与妻自杀。这个下流无耻的可怜虫，追随着哀帝到另一个世界寻找他们的欢乐去了。盛极一时的丁、傅外戚集团及董贤完全被消灭。朝臣自大司徒孔光以下，皆以王莽曾任大司马，又为太后近亲，共举莽为大司马，以代董贤留下之缺位，独前将军何武及左将军公孙禄反对，太后当然不纳，于是，王莽又重新被任命为大司马，领尚书事，继续辅政。
在王氏集团与丁、傅集团两派外戚的斗争中，王莽能最后掌权，除了因元后的势力在宫中根深蒂固外，王莽本人善于观察时机，培植势力以至攀附当权者则是重要因素。
二 向帝位逼进的历程
“颂声交作[230]”下的大司马 王莽重任大司马掌朝政后，第一件事即与太后议立嗣君。哀帝无子，决定立中山王箕子刘衎为帝。箕子为元帝之孙，生未满月即患眚病，此病发时唇口手足十指皆青，无法治愈。公元元年仅9岁形同残废的刘衎就被推上帝位。72岁的元后临朝称制。这一老一小只得把朝政交付给王莽处理。
王莽大权在握，便积极培植党羽，铲除异己。首先，王莽将成帝赵皇后和哀帝傅皇后废为庶人，逼令自杀。又不准平帝母卫氏入京。这样做的目的在于彻底根绝与王氏外戚为敌的其他外戚集团再起。为此，他不惜采用一切手段，如王莽之子王宇曾帮助卫氏集团，被王莽查获，也被王莽处死，连怀孕的儿媳也在产子后被杀。
对于不顺承他的人，王莽都“致其罪”加以打击，以至杀害。如前将军何武与左将军公孙禄曾在满朝一致趋承元后意旨而推王莽为大司马时，他俩持不同态度，而互相推举。此时被王莽参奏免官，后来处死。红阳侯王立是元后亲弟，王莽之叔。虽不居位，莽恐其妨碍自己专权，也罗织罪名奏请太后让他出京师就国，太后不得已，只好将王立遣出。王莽在排除异己时，十分狡猾地在幕后操纵。他找到一个胆小怕事而又为“太后所敬，天下信之”（《汉书·王莽传》上）的名儒孔光为大司徒，凡欲将谁治罪，就令孔光上奏元后，孔光不敢不上。王莽又怂恿太后批准孔光奏议。就是这样上下其手，王莽将朝政大权完全揽在自己手中。“于是附顺者拔擢，忤恨者诛灭”（《汉书·王莽传》上），王莽的心腹爪牙：甄丰、甄邯、平晏、刘歆、孙建等分别被委以重任。朝廷上下从此皆为王莽所控制。
史称“莽色厉而言方”（《汉书·王莽传》上），他伪装方直，而野心颇大，王莽攫取大权以后，就指示党羽爪牙为其歌功颂德、封奏请赏，而他自己又虚伪地一再推让，表示“谦恭”，以此“上以惑太后，下用示信于众庶”（同上）。结果，愈“推让”王莽的官爵愈大，权位愈高。元始元年（公元元年）在他自己的操纵下，使元后封王莽为“安汉公”，位在三公之上。这时，他俨然以周公自比了。
封安汉公以后，王莽又进一步扩大权势，大封同党孔光、王恽等为列侯、关内侯。不久又以“太后不宜亲省小事”为名，令百官不必向太后奏事，新任各官亦无须朝见太后，一律由安汉公包办。这样，连元后的权也被他夺去了。
为巩固取得的权位，元始二年（公元2年），王莽又将自己的女儿嫁给13岁的平帝为皇后，有司奏请赐给王莽新野田二万五千六百顷，王莽辞谢不接受。又赐其黄金二万斤，合钱二万万。王莽只接受四千万，并以其中三千三百万分给十一家陪嫁的媵家及九族中贫者。这一表演果然收到预期效果，早已领会王莽意图的大司徒司直陈崇等上奏颂王莽“功德”，王恽等又“巡行天下”（《前汉纪》）为王莽不肯受田之事大肆宣扬。王舜等要求加安汉公为宰衡之称，以王莽比于伊尹和周公，元后立即照准，王莽经过一番推让也接受下来。
王莽不肯接受新野田之事，在当时引起巨大反响。为此而上书要求加赏于安汉公的，竟达四十八万七千五百七十二人。其中固然有王莽的爪牙和阿谀奉承之徒，但也不能排除其中定有被王莽的伪装所迷惑而诚心拥护他的中小地主。此种现象也反映了西汉末年土地问题的严重性，哪怕是空洞的许诺也会因使众人产生幻想而轻易相信。
“颂声交作”下的王莽，在当时几乎被统治阶级视为唯一的“贤者”，若无以后事态的发展，历史上王莽的形象定会被涂上一圈圣洁的光轮。
由假皇帝到真皇帝 随着王莽的地位和权势蒸蒸日上，涂在王莽形象上的光轮则愈来愈黯淡。平帝元始五年（公元5年）五月，元后又给他加“九锡”。[231]他指使的观风使者又带回伪造的、称颂王莽的歌谣三万言。泉陵侯刘庆上书请“令安汉公行天子事，如周公”（《汉书·王莽传》），这就是说平帝应仿效周成王，将朝政全交给王莽。但是，当时的平帝已经14岁，对王莽专权，禁止母后来京，放逐或杀戮自己亲戚已怨恨在心，更不愿事事皆听王莽摆布。莽遂迫不及待，对其采取最后手段，于元始五年（公元5年）腊月趁“上椒酒”之机“置药酒中”（《汉书·平帝纪》师古曰引《汉注》），平帝喝药酒后中毒，王莽竟佯作周公为武王请命之状，作策请命于泰畤，愿以身代，藏于金匮，置于前殿，故意令诸公勿言，其奸诈如此。十二月丙子，平帝被毒死后，王莽又表示哀悼，大赦天下，令官吏六百石以上者，皆服丧三年。接着就从刘氏宗族中找到广戚侯刘显的一个只有两岁的儿子婴，立为皇帝，被称为孺子婴。王舜等又请元后下诏，令王莽“如周公故事”居摄，一切礼仪与天子相同，代行皇帝之权。此后，王莽果然称起“假皇帝”来了。臣民则称他为“摄皇帝”。以公元6年为居摄元年。“假皇帝”“摄皇帝”都是代理皇帝的意思，但实际上王莽此时的权势早已超过坐在帝位上的孺子婴了，只是没有宣布改朝换代而已。
初始元年（公元8年），有“素无行，好为大言”的梓潼（今四川梓潼）人哀章，见王莽居摄，就制了铜匮一只，将伪造的符书装在里面，符书中写王莽为真天子，并将王莽所幸之几个大臣以及自己的名字也写在上面，言这些人应当大官为辅佐。哀章将此铜匮献给正急于当真皇帝的王莽。果然使他大为高兴，立即拜受，马上下书诏告天下，在未央宫即真天子位，改国号曰“新”，以公元9年为始建国元年。处心积虑数十年的王莽，终于在53岁时当上了皇帝。接着他就令皇太后去汉号，将孺子婴逐出宫，封为安定公。至此，汉代刘氏的御座，从名到实都让位给“新”朝的王莽了。
王莽在一步步向最高统治者的宝座逼进的过程中，始终扮着“不得已”而遵命的角色，就是最后将孺子婴赶下台时，王莽竟能做出“亲执孺子手，流涕歔欷”（《汉书·王莽传》中）一副无可奈何的样子，声称“今予独迫皇天威命，不得如意”，并且“哀叹良久”表示对孺子婴的“感情”。真是虚伪到极点。
王莽即帝位后，就按哀章所献铜匮中伪造的符命封拜：除封王舜等为“四辅”，“四将”（详下）外，还有故城门吏王兴，和一个卖饼的王盛，因与符名上伪造的名字相同也被封为官。由汉到新的改朝换代就此完成。
反莽活动的展开 王莽篡权活动自然有许多人为他鼓吹，不过也有不少人反对他。如前所述，曾为新都相之孔休，在王莽入京后，拒绝其召见，莽篡位后，请休为国师，休呕血杜门谢绝。大司空彭宣、王崇，光禄大夫龚胜，太中大夫邴汉等均在王莽专权时主动求乞骸骨，谢官归里。南昌尉梅福则弃官抛家，变姓名隐居会稽。朝野七十余人不顾王莽召诱，先后隐亡，表示不与其合作。更有甚者，公元5年四月，安众侯刘崇看出“安汉公莽专制朝政，必危刘氏”而起兵反莽，因从者只有百余人，旋即被灭。次年九月，东郡太守翟义也看出王莽“欲绝汉室”而起兵，这次讨莽之举较上次规模更大，地区亦广，众至十万。三辅三十三县的十余万人在赵明、霍鸿领导下起而响应。王莽闻讯忙派兵镇压，首都长安一片紧张景象。双方激战的结果，于十二月莽军大胜，次年二月动乱始平。王莽称帝后，始建国元年，长安城中一名叫碧的女子竟在大道中高呼“高皇帝大怒，趣归我国，不者，九月必杀汝”（俱见《汉书·王莽传》）。这些均属地主阶级内部，反对王莽以“新”代“汉”，维护刘氏天下的活动，虽然不具有反压迫反剥削的意义，但反映了王莽的“新”朝比它所代替的西汉王朝面临的敌人还要多。它不仅遭到广大劳动人民的反抗，而且受到忠于汉室的地主阶级分子的攻击。这就给爬上皇帝御座的王莽提出一个严峻的问题：如何维持住这摇摇欲坠的统治？为此，他就不得不寻找解除社会危机以稳定既“新”又旧的政权的办法。
第二节 “新”朝的政权建设和“改制”活动
一 对西汉制度的修补和改易
“新”莽政权本是西汉末年外戚专权生下的一个怪胎。它既标榜不同于刘氏的“汉”朝，实际上又同西汉王朝有扯不断的联系。因此，王莽称帝后的政权建设就是对原来西汉政权制度的修补和改易。
对“五德”系统的修补和改易 王莽时“新”朝的政权建设，不是从建立机构开始，而是把修补和改造“五德”学说作为建立政权基础的。思想和信仰本属于学术和意识形态范畴，和具体的政权似乎是两码事。但是，王莽的“新”朝却不然，经过改造的五行学说不仅是这个政权建立的理论根据，而且对后世也有极大影响，所以修改和补充“五德”系统确为王莽政权建设的首要大举。
据《汉书·王莽传》上记载，王莽由“假皇帝”即真皇帝位时，下诏宣布：
予以不德，托于皇初祖考黄帝之后，皇始祖考虞帝之苗裔，而太皇太后之末属。皇天上帝隆显大佑，成命统序，符契图文，金匮策书，神明诏告，属予以天下兆民，赤帝汉氏高皇帝之灵，承天命，传国金策之书，予甚祗畏，敢不钦受！以戊辰直定，御王冠，即真天子位，定有天下之号曰“新”。其改正朔，易服色，变牺牲，殊徽帜，异器制。以十二月朔癸酉为建国元年正月之朔，以鸡鸣为时。服色配德上黄，牺牲应正用白，使节之旄旛皆纯黄，其署曰“新使王威节”，以承皇天上帝威命也。
这一段话的主要意思是：本人很侥幸，托于皇初祖考黄帝的后代，皇室祖考虞帝的苗裔、和太皇太后的亲属。现在皇天上帝既托付给我天下兆民，赤帝汉氏高皇帝的神灵又承了天命而传国给我，我敬畏天命，哪敢不受！即日登真天子位，定国号为新。正朔应改，服色应易，改以十二月朔癸酉为始建国元年正月朔，服色配土德尚黄，牺牲应白，统尚白，等等。这就是说：王莽之所以作天子，是承“天命”而来，即“五德”运转中应轮到他当皇帝。他自称是“土”德，汉为“火”德，依土胜火的“五德”相生相胜说，所以“新”应代“汉”，王莽取代刘氏当皇帝是理所当然的了。
有了这一“理论”根据，王莽代刘氏为帝自不应视为“篡位”，而是“五德”的正常转移。所以，孺子婴应依“天命”将帝位“禅让”给王莽，而不存在征诛的问题。如此运用“五德”学说于改朝换代，确是王莽的一大发明。此后，中国历史上，凡是换朝代而出于同民族的，便没有不依照这个成例，行禅让典礼的。所谓征诛，只供异民族使用罢了。王莽固然不久失败，但这个“心法”是长期传下去了。（参见顾颉刚《秦汉的方士和儒生》，群联出版社1955年出版，第85页）
不过，值得注意的是：王莽宣扬的“五德”系统，与以前的有很大不同，仔细研究就可看出：他们说法与秦、西汉的实际并不符合。如前所述，秦始皇建立秦王朝时，依“五行”说，宣布秦为水德，尚黑。汉初，高祖自以为获水德之瑞，袭秦正朔服色。文帝时，议改土德，色尚黄，数用五。武帝太初元年（前104年）夏五月正式行夏历，以正月为岁首，色尚黄，数用五。因为以汉统治者眼光来看，秦既为水德，汉当以土德克之，才顺理成章。所以自武帝以来，汉就自称得“土德”，并依此定服色。这本是公认的事实。但王莽在此却公然声称汉为“火”德，而新莽则为“土”德，这是什么原因呢？
简单地说有两个理由，一是王莽在诏书中说过：自己是黄帝的后代，虞帝的苗裔，依五行学说，黄帝为土德，虞帝亦为土德，自己也当然应是土德了。二是殷、周的征诛。邹衍之说主“五德相胜”，要后代克伐前代。这对于以征诛得天下的殷、周甚适用，可对于以禅让得天下的虞、夏似不恰当。王莽是打着受汉“禅让”旗号当皇帝的，当然不肯采用“相胜”说。但他自居“土”德，又如何处置汉的“土”德呢。所以索性把汉说成“火”德，照五行学说“火生土”，汉将天下让给“新”，自然是符合“五德”终始学说的了。于是“五德”系统就被王莽修补、改造了。
当然，王莽时修补、改造的“五德”系统并非如此简单。做这件事不仅要对邹衍的“五行”学说加以阐发、改造，还要对古史系统作出重新的安排，它也不是王莽个人能胜任的。完成这一大业的主要是刘向、刘歆父子，这是中国政治史，也是学术史上的一件大事，在此不拟详论。[232]
王莽对“五德”系统的修补和改造，是他建立政权的根据，这种学说也贯穿在整个“改制”活动中。因此是政权建设的重要内容。
统治机构和赐爵封官“新”莽政权的统治机构实际同西汉完全一样，就连绝大多数官吏也仍袭原职。不过，王莽为表示“新”朝与“汉”不同，曾将一大批政府机构和官名加以改称，这一问题将在下面详述。
王莽即皇帝位时，就依照哀章伪造的符命，封拜辅臣十一人，其中除骗子哀章因献伪造之符命被封，和故城门令史王兴、卖饼者王盛因与符命中所记之姓名偶合而被意外地封官赐爵外，其余全系王莽以前所用的心腹大臣。他们是：
王舜 原为太傅，左辅骠骑将军、安阳侯
“新”莽时封为太师、安新公
平晏 原为大司徒，就德公
“新”莽时封为太傅，就新公
刘歆 原为少阿羲和京兆尹、红休侯
“新”莽时封为国师、嘉新公
哀章 原为骗子无赖，梓潼人，因伪造金匮图、金策书，而助王莽当皇帝
“新”莽时封为国将，美新公
以上四人被称为“四辅”。
甄邯 原为太保后承、承阳侯
“新”莽时封为大司马、承新公
王寻 平帝时为副校尉，与王骏等使匈奴、丕进侯
“新”莽时封为大司徒、章新侯
王邑 原为步兵校尉、成都侯
“新”莽时封为大司空、隆新公
以上三人称为“三公”。
甄丰 原为太阿右拂、大司空、广阳侯
“新”莽时封为更始将军、广新公
王兴 京兆人，原为城门令史
“新”莽时封为卫将军、奉新公
孙建 原为轻车将军
“新”莽时封为立国将军、成新公
王盛 京兆人，原为卖饼者
“新”莽时封为前将军、崇新公
以上四人称为“四将”。
“四辅”“三公”“四将”是王莽政权的最初班底，合称“十一公”。始建国二年（10年），王莽托符命文，徙甄丰为更始将军，与卖饼出身的王盛同列，使甄丰父子颇为不满。时丰子寻为侍中、京兆大尹。伪作符命，言“新”室当仿周分东、西，立二伯，以丰为右伯，太傅平晏为左伯，如周、召故事。王莽见符命后，立即照办，拜甄丰为右伯。尚未西出述职，寻又作符命，言当以故汉氏平帝后黄皇室主为甄寻之妻。符命上，引起王莽怀疑，大怒。下令逮捕甄寻，寻亡匿一年后被捕，甄丰自杀。后王莽又以安定公刘婴、章平公姬党、宣威公蔺包、扬威公戴与以上所列之十公，合称“新室十四公”。是为“新”莽政权重臣。
除“新莽十四公”外，先后封拜的还有卿大夫、侍中、尚书官凡数百人。诸刘氏为郡守者，皆徙为谏大夫，居于京都。又降汉诸侯王二十二人为公，降王子侯百八十一人为子，其后皆夺爵。
与补充、建立“新”室官僚系统的同时，王莽还以立法、封爵的方式规定王氏宗室的地位，莽妻为故丞相王訢之孙宜春侯王咸之女，本为同姓相娶，又王莽以为姚、妫、陈、田、王五姓皆黄帝苗裔，为同族，故即真皇帝后，以妻为皇后，特定上述五姓为宗室。但除元城以外之王氏，皆可与其余四家联姻。[233]莽妻既为皇后，其所生之子女亦一一加封。后生四男，宇、获前已死，安神经不正常“颇荒忽”封为“新嘉辟”（《汉书·王莽传》中）乃以幼子临为皇太子。封宇子、莽孙六人为“公”，千为功隆公，寿为功明公，吉为功成公，宗为功崇公，世为公昭公，利为公著公。王氏宗室的地位也由此而确立下来。
因王莽以黄帝之后相标榜，故又封黄帝、少昊、颛顼、帝喾、尧、舜、夏、商、周及皋陶、伊尹、周公、孔子之后为公、侯等。[234]这些人物有的确曾在历史上出现过，他们的后代当时尚存于世，有的则是古史传说中的人物，实际并不曾存在过，但为了“新”莽政权的需要，王莽也不惜找一些人来赐以封号，使各奉其祭祀。
王莽的政权就是这样：在西汉政权的基础上，以心腹爪牙为班底，根据“五德”、符命和编造出的古史系统安排出的一套官、爵体系。
改官名易官制 王莽在赐爵封官，完善统治机构的过程中，将一大批官名改称，又增、减了许多官职，从而部分地改变了西汉的官制。
王莽改变西汉官名，变易原来官制的目的在于表明“革汉而立新，废刘兴王”（《汉书·王莽传》中），其改、易的根据则是儒家的经典。早在平帝元始年间，王莽为安汉公辅政之后就不断有改官制之举，如元始元年（公元1年）二月“置羲和官”（《汉书·平帝纪》）这“羲和”之官名就是来自《尚书·尧典》。元始四年（公元4年）“更公卿、大夫、八十一元士官名位次”（《汉书·平帝纪》）也是在王莽恢复古制的思想指导下进行的。至始建国元年王莽称“真皇帝”后，易官名、改官制就大规模地开始了。
“新”莽政权变易汉官制有两种情况：一是增加新官职。如在中央朝廷置大司马司允、大司徒司直（汉武帝时置司直）、大司空司若，列于九卿。又置大赘官，主乘舆服御物，后又典兵，位上卿。又依《尚书·洪范》“敬用五事”“貌曰恭，言曰从，视曰明，听曰聪，思曰睿”之文，置五司之官：司恭、司从、司明、司聪、司睿五大夫。依《周礼·宗伯·瞽矇》及《周礼·冢宰·膳夫》置诵诗工，彻膳宰以司过。又于未央宫前殿设进善之旌，诽谤之木，敢谏之鼓、设谏大夫四人。设五威司命，监视三公以下大官吏及大豪强地主。地方官新置的也很多，如州置牧副、部置监副。天凤元年（14年）依《周礼·王制》置卒正、连率、大尹职如太守，属令、属长职如都尉。始建国四年（12年）王莽准备迁都雒阳（即洛阳，在今河南洛阳白马寺东洛水北岸），以长安为西都，雒阳为东都，天凤元年（14年）分四都城旁为六乡，各置帅一人（按“帅”疑为“师”之讹）。天凤三年（16年）东都设六乡，各置长，边境之郡则置竟尉，等等。另一种情况是改变汉原来之官名，如在中央朝廷内更名大司农为羲和，后改为纳言，改大理为作士，太常曰秩宗，大鸿胪曰典乐，少府曰共工，水衡都尉为予虞，又更名光禄勋为司中，太仆曰太御，卫尉曰太卫，执金吾为奋武，中尉曰军正。对地方官职名称也多有改变，如改太守曰大尹（或卒正、连率），都尉曰太尉，县令长曰宰等等。这些增加和改易的官职名称皆出自《周礼》《尚书》等典籍，加上西汉原有，“新”莽仍袭其制的官吏名称（如乡三老及亭长等）新置、旧称并存叠床架屋，繁琐至极。[235]
王莽又根据《王制》及《周官》等典籍，改秩禄之号：在三公以下秩禄之号有：卿、大夫和士。大夫中分上、中、下；士中有元士、命士、中士、下士、庶士共十等，与秩禄相应之官位和月俸对照如下：
王莽还根据周制定公、侯、伯、子、男爵及附城，还规定有食邑、户数及里数。“新”莽政权的官俸制实际自天凤三年（16年）才有明确规定，在此之前上至公卿、下至小吏皆不得固定俸禄，自公卿以下一月之禄，或十緵布二匹，或帛一匹。实际各级官吏皆以中饱和搜刮为主要收入来源，定俸级后，虽云有法定俸禄，但多不能如数发给，受贿赇赂、贪污榨取民脂民膏在“新”莽政权各级官吏中仍是极为普遍的。至于那些贪污受贿、榨取无门者，则穷困潦倒，甚至受封爵者亦不免为人佣作。可见其吏治混乱到何种程度。
以上所述，对西汉制度的修补和改易，只是王莽巩固帝位的一种手段。而要在这危机四伏、社会动荡、阶级矛盾日趋尖锐的时代保持住统治地位，必须提出更有力的措施。于是，熟读经书和迷信五行说的王莽按照儒家经典和五行学说在其他方面进行了一系列的“改制”活动。这一活动构成“新”莽政权的主要历史内容。[236]
二 “王田”和“私属”
王莽“改制”是从当时最突出的两大社会问题——土地和奴婢开始的。
问题的提出 始建国元年（公元9年）四月，刚刚即位不久的王莽就下了一道著名的诏令，首次尖锐地提出土地和奴婢两大社会问题。这是一段十分精彩的文字：
古者，设庐井八家，一夫一妇田百亩，什一而税，则国给民富而颂声作。此唐虞之道，三代所遵行也。秦为无道，厚赋税以自供奉，罢民力以极欲，坏圣制，废井田，是以兼并起，贪鄙生，强者规田以千数，弱者曾无立锥之居。又置奴婢之市，与牛马同栏，制于民臣，颛断其命。奸虐之人因缘为利，至略卖人妻子，逆天心，悖人伦，缪于“天地之性人为贵”之义。《书》曰：“予则奴戮女”，唯不用命者，然后被此罪矣。汉氏减轻田租，三十而税一，常有更赋，罢癃咸出，而豪民侵陵，分田劫假。厥名三十税一，实什税五也。父子夫妇终年耕芸（耘），所得不足以自存。故富者犬马余菽粟，骄而为邪；贫者不厌糟糠，穷而为奸，俱陷于辜，刑用不错。（《汉书·王莽传》中）
这一段文字的大意是：在古代实行井田制，一家耕百亩，征十分之一的赋税，当时，国家充裕百姓富足，人人高兴，这就是“唐虞”之世。夏、商、周三代均遵循这种制度。可是至秦代就变了：（国君）重征赋税，不惜民力，以供自己享用，破坏了古代井田制，从此开始了土地兼并，强者有数以千计的土地，而弱者连针尖大的土地都没有。又设置奴婢的市，把奴婢同牛马放在一起出卖。拿奴婢的性命不当一回事，还有“奸虐之人”甚至掠卖别人妻子儿女为奴。这都是违背“天心”和“人伦”的，不符合“天地之性人为贵”的原则。《尚书》中所说的“予则奴戮汝”是对不服从命令的人才戮之为奴的。到汉代时减轻土地赋税，征收三十分之一的税，但有时征发“更赋”连残疾人也不能免。而“豪民”依仗权势，将土地转租给农民，名义上收三十分之一的税，实际上是将收获的一半拿走。一家人耕种所得不能养活自己。富者家连狗、马都有吃不完的粮食，而穷人只有糟糠充饥。穷困至于犯法的人日多，官府只好没完没了地使用刑罚。王莽在这里引称古代“唐虞之道”固然只是儒家的一种理想，但所揭露的秦汉时代的社会状况却是真实、可信的，其中提到秦以后土地兼并，他认为是由于“废井田”而起，这种看法也符合中国历史上由奴隶制的土地国有被破坏，出现产权私有后，两极分化的历史事实。土地兼并的结果出现“强者规田以千数，弱者曾无立锥之居”的现象，一大批失去土地和生产资料的人沦为奴婢，“又置奴婢之市，与牛马同栏”，这些都是当时社会现实。尤其是“豪民”对小农的剥削，使汉代政府屡次宣布的“减轻田租”成为一句空话，实际仍是穷者日穷富者日富“富者犬马余菽粟，骄而为邪；贫者不厌糟糠”。这些话表明王莽对当时社会面临着的两大问题：土地和奴婢，认识是比较清楚的。应当指出，两汉时代，早在王莽之前就有不少人尖锐地指出当时社会上突出的这两大问题。从董仲舒提出：“（秦以后）富者田连阡陌，贫者无立锥之地。”（《汉书·食货志》）到成帝时谷永告成帝云：“黎庶穷困如此，宜损常税。”（《汉书·谷永杜邺传》）都反映了统治者已经感到这两个问题急需解决。但不同的是，他们只能停留在发议论的阶段，提出的办法也无法实施。而王莽则身为皇帝，发议论的目的则在于为实行“改制”提出根据。所以，根据以上提出的问题，王莽发布了解决土地和奴婢问题的诏令。
“王田”和“私属”王莽提出解决土地和奴婢两个问题的办法就是实行“王田”和改名“私属”。这是在上述同一个诏令中宣布的：
今更名天下田曰“王田”，奴婢曰“私属”，皆不得卖买。其男口不盈八，而田过一井者，分余田予九族邻里乡党。故无田，今当受田者，如制度，敢有非井田圣制，无法惑众者，投诸四裔，以御魑魅，如皇始祖考虞帝故事。（《汉书·王莽传》中）
《汉书·食货志》中也有同样记载。以上这一段文字的意思可归纳如下几点：
（一）全国田地均归封建国家所有，不得买卖，称为“王田”。
（二）一家有八个男丁，可有田一井，即九百亩。
（三）原有田超过规定数，即一家男丁不够八人，而田超过九百亩者，将超额之田分给宗族和乡邻无田而应受田者。
（四）无田之家，应按上述制度受田。
（五）奴婢不得买卖，改称为“私属”。
（六）攻击井田制度，煽动人破坏法令者流放至边境。
这就是王莽“改制”中“王田”“私属”的全部内容。从当时社会实际考察，上述办法的提出，不能完全否认其中确有进行改革的善意。而这些办法也并非王莽凭空想出，实际都是根据儒家的社会理想制定出来的。所谓“王田”，实际就是儒家理想的井田制中的“公田”，《孟子·滕文公上》对井田制有这样描述：
方里而井，井九百亩。其中为公田，八家皆私百亩，同养公田，公事毕然后敢治私事。
对于井田制的存在与否以及具体的形态如何，目前史学界尚有不同看法，在此无须深究。但在古代确曾存在过没有土地私有的社会，则是公认的事实。孟子就是在对远古追念的基础上，具体勾画出井田制这一美妙图景的，而这一图景是孟子以后的儒者一直都在向往的。王莽熟谙儒家经典，把实行孟子所描写的井田制作为理想。早在当皇帝之前，他就曾作过尝试；不过未能坚持下去。他在上述诏令中说：“予前在大麓，始令天下公田口井，时则有嘉禾之祥，遭反虏逆贼且止。”（《汉书·王莽传》中）按：这里所谓“大麓”系用《尚书·尧典》“纳（舜）于大麓”典故以自说。莽自称为舜后，尧使舜入山林川泽，暴风雷雨，舜行不迷，故莽引用之。颜师古注曰：“大麓者，谓为大司马宰衡时也。”又有云大麓盖指“号为安汉公官为宰衡太傅大司马时”。不论何种说法，王莽是在称帝前曾作过尝试。登上帝位后，大权在握，遂决意推行井田制，解决当时的土地问题。
值得注意的是：王莽颁布的诏令中的“王田”与孟子所说的“井田”之间同中有异。土地不准买卖和每“井”九百亩两者是相同的，但“井田”制中有“公田”与“私田”之分，《诗经·小雅·大田》“有渰萋萋，兴雨祁祁，雨我公田，遂及我私”。在“公田”中劳动成果作为对统治阶级的贡赋上缴，在“私田”中的劳动成果供劳动者本人及其家庭生活资料。而“王田”中无此区别，实际都是“公田”。至于为何将“公田”称之为“王田”？据考证，或与王莽有意标榜其“王”姓有关。王莽称“真皇帝”后，往往对自认为重要之举，冠以“王”，如“王莽改未央宫曰寿成室，前殿曰玉路堂”（《三辅黄图》卷10）。经陈直据《汉书·王莽传》中及居延汉简内有王路堂免书简等资料考证“玉路堂”乃“王路堂”之误（见陈直《三辅黄图校证》，陕西人民出版社1980年出版，第40页），故有的史家认为“莽慕井田圣制，不称之为公田，而更名为王田，谅必取王道王政之美名，而其巧思所在，恐系暗射莽之姓氏也”（见沈展如《新莽全史》，台北正中书局1977年出版，第195页）。这种推断是有一定道理的。[237]
王莽改奴婢为“私属”也是有典籍为据的。考《左传·宣公十七年》“郤子至，请伐齐，晋侯弗许，请以其私属，又弗许”，晋杜预注曰：“私属，家众也。”春秋时代的“私属”是家庭成员，与奴隶、奴婢不同。王莽将“奴婢”改名为“私属”并不准买卖，其目的是提高或改善奴婢的地位，用意也是很明显的。
评价和效果 不可否认，王莽发布的上述关于“王田”和“私属”的诏令，是有从社会危机中找寻一条出路的愿望的。“改制”的目的在于企图通过恢复古代的井田制，和改变奴婢地位，以制止日益剧烈的土地兼并，并解决奴婢不断增加的问题。史学界对其“王田”制度是否曾经实施过，多持否定态度；认为《汉书·王莽传》中找不到实行“王田”的记载。但近人陈直据文物资料考证，认为“王莽王田制度，从莽传来看，是未实行，从古物材料来研究，是已实行一部分。莽制变更太速，时期太短，所以史家记不胜记”（见陈直《汉书新证》，天津人民出版社1979年出版，第477页）。陈直认为“王田”制已部分实行的根据是汉简和汉印中有“间田”字样，而不实行“王田”是不可能有“间田”的。[238]按王国维《观堂集林》卷14《敦煌汉简跋》九亦云“郡县未封之地，皆间田也”。《礼·王制》云：“名山大泽不以封，其余以为附庸间田，诸侯之有功者，取间田以禄之，其有削地者，归于间田。”是间田即为国家之公田也。莽名天下田为王田，过去为公田者，势必转而为朝廷之王田也。尽管“王田”制在王莽的诏令下开始推行，但其根本不能解决当时的土地问题，也是十分明显的。这是由于王莽虽然认识了当时社会经济的严重性，并正确地揭露了矛盾的真相，但他企图以恢复井田制的办法解决这个问题，无异于南辕北辙。这是因为，井田制是建立在以下两个前提条件之上的：一是这种土地制度是为了以劳动的自然形态（即劳役地租）来进行剥削而形成的；二是必须进行计口授田。这两个条件只有在土地国有的奴隶制时代才有可能存在。而奴隶制的土地国有制早在战国以后就已被封建土地私有制所代替，经过秦、西汉二百余年的发展，土地私有已成为封建土地制度的主要形式，拥有土地的不仅有地主、富豪，而且有广大的自耕农民。而封建的土地私有代替奴隶制的土地国有，则是历史的进步，是经济发展的必然规律。因此，王莽宣布实行“王田”不仅遭到拥有大片土地的地主的反对，也遭到广大的小土地所有者的抵制。把这种已废除数百年的制度恢复起来，是根本违反经济规律的，也是不得人心的。此外，在“王田”诏令中又没有规定具体的实施办法。这种空洞的改革方案，也只能在极个别的地方部分实行，而在大部分地区是不能推广的。正如此令下后中郎区博所说的：“井田虽圣王法，其废久矣。周道既衰，而民不从。秦知顺民之心，可以获大利也，故灭庐井而置阡陌，遂王诸夏。迄今海内未厌其敝。今欲违民心，追复千载绝迹，虽尧舜复起，而无百年之渐，弗能行也。”（《汉书·王莽传》中）。至于王莽所宣布的奴婢政策，更属无法实现之空言。因为造成大量奴婢出现的是广大农民贫困破产，封建政府无法制止农民破产，只是禁止买卖奴婢，当然解决不了问题。元帝时贾捐之就指出过：“民众久困，连年流离，离其城郭，相枕席于道路。人情莫亲父母，莫乐夫妇，至嫁妻卖子，法不能禁，义不能止。”（《汉书·严朱吾丘主父徐严终王贾传》）可见其问题的严重性。
所以，王莽的诏令宣布以后，不仅未能禁止土地和奴婢的买卖，而且遭到“自诸侯卿大夫至于庶民”（《汉书·王莽传》中）的反对。于是王莽不得不于始建国四年（12年）即诏令发布后的第三年，宣布取消：“诸名食王田皆得以卖之，勿拘以法，犯私买卖庶人者，且一切勿治”（《汉书·王莽传》中）。
三 五均赊贷和“六筦”
始建国二年（10年）二月，王莽又下令“开赊贷，张五均，设诸斡者”（《汉书·食货志》），同时“初设六筦之令”（《汉书·王莽传》）。这是王莽企图控制经济的重要措施。
五均赊贷的内容 五均、赊贷即平抑物价和向民众贷款，这也是根据儒家经典提出来的。据《汉书·食货志》记王莽诏曰：“夫《周礼》有赊贷，《乐语》有五均，传记各有斡焉。今开赊贷、张五均，设诸斡者，所以齐众庶，抑并兼也。”邓展注曰：“《乐语》《乐元语》河间王所传，道五均事。”臣瓒曰：“其文云：‘天子取诸侯之土以立五均，则市无二贾，四民常均，强者不得困弱，富者不得要贫，则公家有余恩及小民矣。”（《汉书·食货志》）国师公刘歆也曾给王莽上疏：周代有“泉府”之官“收不讐，与欲得”，即由官方负责收买市场上卖不出去的物品，而市场上之紧俏商品，由官方供应之。这是符合《周易》所谓“理财正辞，禁民为非”的道理的。王莽即依照儒家经典记载的古制，实行“五均”。其具体办法是：“于长安及五都立五均官，更名长安东西市令及洛阳、邯郸、临甾、宛、成都市长皆为五均司市师……置交易丞五人，钱府丞一人……诸司市常以四时中月实定所掌，为物上中下之贾，各自用为其市平，毋拘它所。众民卖买五谷布帛丝绵之物，周于民而不讐者，均官有以考检厥实，用其本贾取之，毋令折钱。万物卬贵，过平一钱，则以平贾卖与民。其贾氐贱减平者，听民自相与市，以防贵庾者。”（《汉书·食货志》）根据上述记载，这“五均”的内容是：
（一）在长安及洛阳、邯郸、临甾、宛、成都等城市，设五均官。长安分东西市，设令，各市有长，令和长皆兼五均司市，称为“五均司市师”。
（二）各城市置交易丞五人，钱府丞一人。
（三）工商各业，按其经营向市中申报，钱府按时向他们征税。
（四）各司市在每季度的第二个月评定出各种物价之法定价格。五谷布帛等物，人民如有卖不出的，五均司市师可按法定价钱收买。如果某种物品市价高于官价，政府就将所控制之物资出售，以平抑物价，如果市价低于官价，则听人民自由交易。
从上述内容来看，王莽实行的“五均”颇似汉武帝时实行的均输、平准法。实际上，王莽在宣布“五均”令时也一定将均输、平准法融入在内。因为武帝时所行的均输、平准，虽出现许多弊病，但毕竟对朝廷控制物价、增加国库收入起到一定作用。这对王莽定会有一定吸引力的。
赊贷的具体办法是：“民欲祭祀丧纪而无用者，钱府以所入工商之贡但赊之。祭祀无过旬日，丧纪毋过三月。民或乏绝，欲贷以治产业者，均授之，除其费，计所得受息，毋过岁什一。”（《汉书·食货志》）其要点是：（一）人民若因祭祀丧事等无钱可向政府赊贷。政府以钱府之收入借贷之，不取利息，但归款期限因祭祀而贷款者不得超过十天，因丧事者不得超过三月。这一条是根据汉人重视丧祭的实际情况制定的。按汉人因重视丧祭之事，贫苦之民亦常借贷以治丧祭。所以有此规定。（二）因生产需款也可借贷。年收利不超过十分之一。在《汉书·王莽传》中记载此事时，则曰：“又令市官收贱卖贵赊贷予民，收息月百三。”这里讲的是收百分之三的利息，与《汉书·食货志》记载不同，或许因各地不同，或许十分之一是最高息率，而低时收月息只有百分之三。
如果认真研究，赊贷仍是根据《周礼》制定出来的。“《周礼》泉府之职曰：‘凡赊者，祭祀无过旬日，丧纪无过三月。凡人之贷者，与其有司辨而授之，以国服为之息’。”（《汉书·王莽传》师古曰）不论赊贷之法是否模仿古制，王莽的最初用意，还是不错的。
“六筦”的实施 在实行五均赊贷的同时，王莽也“初设六筦之令”（《汉书·王莽传》中）。按“筦”即“管”。就是由朝廷管理的六种经济事业，即：酒、盐、铁专卖，铜冶钱布由官家铸造，名山大泽由官家管理，加之五均赊贷，共六种。这六种有关国计民生的重要经济事业全由国家统制，或课以重税，或由国家专卖。“命县官沽酒，卖盐铁器，铸钱，诸采取名山大泽众物者税之”（《汉书·王莽传》中）。这六种事业由朝廷管理，以防商人把持，投机牟利。
其实，这种统制，专营的办法也并非自王莽始，西汉时代就曾实行过各种专卖的制度。如酒，在武帝时曾实行榷酤法，禁民酤酿，由政府统一经营。昭帝元始六年（前81年）罢榷酤官，准民间卖酒，但限价每升四钱。王莽时实行的酒类专营也是禁止民间制造，其具体办法是：
令官作酒，以二千五百石为一均，率开一卢以卖，讐五十酿为准。一酿用粗米二斛，曲一斛，得成酒六斛六斗。各以其市月朔米曲三斛，并计其价而参分之，以其一为酒一斛之平。除米曲本贾，计其利而什分之，以其七入官，其三及醩酨灰炭，给工器薪樵之费。（《汉书·食货志》）
这一政策的要点是：由官府酿酒、卖酒。以五十酿为准，一酿用粗米二斛，酒母一斛，得成酒六斛六斗，而以月之初一之时，三斛米曲之价三分之一，作为一斛米价之标准，除米及酒母本价之外，将所得盈利中百分之七十入官，百分之三十作为糟浆、薪炭及人工费用。
对盐铁的管制，史籍未详刊载，但汉武帝时亦曾实行盐、铁官营，而结果利少弊多，官府所售之铁器价贵、质次割草不痛，王莽时重蹈覆辙，其结果不难推知。
对名山大泽及百业的管理，其范围更广：
诸取众物鸟兽鱼鳖百虫于山林水泽及畜牧者，嫔妇桑蚕织纴纺绩补缝，工匠医巫卜祝及它方技商贩贾人坐肆列里区谒舍，皆各自占所为于其在所之县官，除其本，计其利，十一分之，而以其一为贡。敢不自占，自占不以实者，尽没入所采取，而作县官一岁。（《汉书·食货志》）
这就是说，举凡养蚕、纺织、缝补、工匠、医生、巫、卜、樵夫、渔民、猎户及一切商贾，一律要向官府呈报个人之收入，而除本金以外，以赢利的十分之一缴官府，有不报或上报不实者，财产尽没收，本人罚一年之劳役。
由此可见，所谓“六筦”，实际是把所有经济部门都要控制在政府手中。这是一个庞大的、无所不包的统制经济和专卖政策。
五均赊贷和“六筦”的失败 五均赊贷，及“六筦”是王莽改制在经济方面的重要措施。从当时实际情况来看，可称得上是一场改革，也是对症下药、有的放矢的：五均在于平抑物价，杜绝奸商投机、居奇、垄断物价；赊贷的目的是为了打击商人地主和高利贷，而“六筦”的总目标就是由封建政府对经济实行有效的控制。
但是，不论王莽的主观愿望如何，五均赊贷及“六筦”政策同“王田”“私属”一样是违反经济规律的做法。如果说在汉武帝时中央集权较为强大的情况下，实行的均输平准及盐铁专卖政策，还利弊参半的话，那么在王莽中央集权衰落的时代推行的这一套，就只有百弊而无一利了。因为在私有制和封建商品经济已经比较根深蒂固的西汉，企图以国家强力取代私有经济，完全用政府统制的办法取代民间的自由贸易和商品生产，是根本办不到的。尽管王莽认识到当时的经济问题的严重性，但他采取的方法则是从古代“先圣”“先贤”的古训中找出路，企图用复古的方法“改革”，其结果自然是缘木求鱼，文不对题。这是王莽的五均赊贷及“六筦”政策必然失败的主要原因。
其次，由王莽政权的本质决定：“新”莽政权推行上述政策所依靠的都是一些富商大贾，“督五均六筦”的“郡有数人，皆用富贾，洛阳薛子仲、张长叔，临甾姓伟等”（《汉书·食货志》），姓伟有家财五千万，薛子仲和张长叔也均是家财千万的富商。他们“乘传求利交错天下。因与郡县通奸，多所空簿，府藏不实，百姓愈病……奸吏猾民并侵，众庶各不安生”（《汉书·食货志》）。他们趁施行这些政策之际，借机加强对人民的搜刮。当然，王莽实行这些改革的最终目的，就是加紧对人民的搜刮，这就决定了，无法杜绝实施过程中的一切弊端，而“新”莽政权又以严刑酷法强力推行，以致触法犯禁者比比皆是。如实行六筦后“每一筦下，为设科条防禁，犯者罪至死，吏民抵罪者浸众”（同上）。但是，王莽仍不顾人民死活，继续坚持推行。天凤四年（17年）又下诏重申“六筦之令”：
夫盐，食肴之将；酒，百药之长，嘉会之好；铁，田农之本，名山大泽，饶衍之藏；五均赊贷，百姓所取平，卬以给澹，铁布铜冶通行有无，备民用也。此六者，非编户齐民所能家作，必卬于市，虽贵数倍，不得不买，豪民富贾即要贫弱，先圣知其然也，故斡之。（《汉书·食货志》）
由此可见：五均赊贷及“六筦”的推行，不仅未能解决豪富、地主、商人、高利贷者鱼肉人民的问题，反而成为他们用以掠夺财富的新手段。广大人民在这些“新政”推行下所得到的只是更沉重的负担，和残酷的刑罚，人民摇手触禁，动辄受辖，就连一些大臣、官僚也不得不承认“间者国张六筦，税山泽，妨夺民之利”（《汉书·王莽传》中）。所以，“新”莽的这一经济政策，也归于彻底失败。
四 混乱的币制改革
在王莽的改制过程中“数改币制”（《汉书·食货志》）对货币数次进行改革，其目的是打击货币持有者，增加封建政府财政收入，但其结果则造成空前的混乱，给经济带来严重后果。
“居摄”时期的“币制改革”王莽一贯对货币有极浓厚的兴趣。早在还未称“真皇帝”代汉以前，他尚在“居摄”时期，就已开始对西汉长期以来流行的货币制度进行“改革”。
居摄二年（公元7年）五月，王莽下令：在西汉原来流行的五铢钱以外“更造货：错刀，一直五千；契刀，一直五百；大钱，一直五十，与五铢钱并行”（《汉书·王莽传》上）。这就是说除五铢钱继续流通外，又另外增加三种钱：一是值五千钱的错刀；二是值五百钱的契刀；三是值五十的大钱。按刀币乃是战国时流行于部分地区的货币，秦统一中国后，曾明令取消，而以统一的币制代之，这是符合经济发展和货币发展规律的。因货币的自然发展都是由复杂趋向简单，由繁多趋向统一，由实物而变为金属，最后由低级金属而变为贵金属。本来自秦以后货币由半两钱到五铢钱正是循着这一规律发展的，现在王莽却反其道而行之，人为地使货币复杂化。据《汉书·食货志》载：
王莽居摄，变汉制，以周钱有子母相权，于是更造大钱，径寸二分，重十二铢，文曰：“大钱五十”。又造契刀、错刀。契刀，其环如大钱，身形如刀，长二寸，文曰：“契刀五百”。错刀，以黄金错其文，曰“一刀直五千”。与五铢钱凡四品，并行。
这里，也可以看出王莽改币制也是托古制而行。《汉书·食货志》载：“周景王时患钱轻铸大钱……文曰‘宝货’，肉好皆有周郭，以劝农澹不足，百姓蒙利焉。”这是周代的事，王莽偏要搬到汉末，无异于刻舟求剑。[239]四种货币并行显然只能给经济带来混乱，但王莽却一意孤行，以严刑峻法强力推行。据文物考古资料证明，这四种钱在当时发行量相当大。据《汉书新证》记载：
上述莽钱，关中地带，出土不绝，契刀应作栔刀，一刀直五千，应作一刀平五千，此为汉书传写之误字。清代治古泉学者言之已详。大泉五十与五铢大小相等，钱边较五铢为宽，志文所称重十二铢，已合半两，与实际情况不符，殆约略言之。契刀用公分来计算，大者七·三厘，小者七·一厘。错刀均七·三厘。张衡四愁诗云“美人赠我金错刀”，即指此刀而言，足证在东汉时已甚珍视。此外还有铸“五铢一泉”一种，大如小泉直一，只见钱范，未见实物（见《关中秦汉陶录》卷4）。其价值当一钱，所以形制特小。又有小五铢一种，亦疑为王莽居摄时所造。（见该书178页）
按《汉书新证》的作者陈直所见，均系20世纪40、50年代流传于民间者。近二千年后尚有如此多的实物流传，可见当时铸造数量之多。
至于王莽所造之货币形式，真是千姿百态，形象各异，如大钱五十“此钱有数种，有对文者，有穿上一星者，有泉字诸画并方者”（《汉书补注》引沈钦韩注曰：《泉志》张台曰），“大小不一，字体各异（《历代古钱图说》）。而契刀五百，其形似刀‘契刀二字’在柄，长二寸，字并阳识”（钱玷《款识考》）。错刀则长二寸，环文：上曰一，下曰刀，字陷，以金填之，与面平。柄文曰平五千，阳识。以上各种货币图形均可在《历代古钱图说》及《古钱大辞典》等书中看到。各种不同币值，不同形式的货币同时在市场上流通，其繁杂、混乱之情形是不难想象的。因为王莽所造的新币质量低劣，远不足货币所定之值，政府就用这种劣质钱兑取人民手中之五铢钱，以剥削人民。因此，百姓对“新”莽的货币表示不信任，拒绝使用，王莽就用严酷的刑法强制推行，《汉书·王莽传》云：
时百姓便安汉五铢钱，以莽钱大小两行难知，又数变改不信，皆私以五铢钱市买。讹言大钱当罢，莫肯挟。莽患之，复下书：“诸挟五铢钱，言大钱当罢者，比非井田制，投四裔。”于是农商失业，食货俱废，民人至涕泣于市道。
居摄时期王莽实行的“币制改革”，结果是使“民人至涕泣于市道”。但是，他并未接受教训，反而在代汉之后更加大规模地进行币制“改革”。
“宝货五品”的出笼 在严峻的事实面前，王莽并未稍加清醒，反而更加执迷不悟，狂想不断升级，在当上“真皇帝”之后，他又进行了币制改革，结果使货币混乱得一塌糊涂，终至不可收拾。
始建国元年（公元6年）王莽代汉不久就下诏：罢契刀、错刀和五铢钱，更作小钱，径六分，重一铢，文曰“小钱直一”，与以前使用的“大钱五十”并行。
这次改币制同以往一样，并不是从经济发展需要出发的，而是根据一个十分荒唐的理由：因王莽的帝位是从刘姓的汉王朝那里夺来的，而刘字为卯、金、刀三字组成（“刘”），所以他对卯、金、刀这三个字怀有极大的恐惧。错刀、契刀像是悬在他头上的一把刀，五铢钱为汉朝通用货币，在他看来这些货币都有汉朝刘姓的阴影，必须使它们早日绝迹。因此，不仅限于货币，就连当时人佩带的“刚卯”[240]也在禁止之列。这种近似梦呓的话，却是以冠冕堂皇诏令形式发表出来的：
今百姓咸言皇天革汉而立新，废刘而兴王。夫“刘”之为字“卯、金、刀”也，正月刚卯，金刀之利，皆不得行。博谋卿士，佥曰天人同应，昭然著明。其去刚卯，莫以为佩，除刀钱，莫以为利。（《汉书·王莽传》中）
为推行其新币，王莽特派谏大夫五十人至各郡国铸钱，但新币仍不能流行。
至此，王莽仍不思改弦更张，反而更加蛮干起来。始建国二年（10年）冬十二月，又下诏：
“民以食为命，以货为资，是以八政以食为首。宝货皆重则小用不给，皆轻则僦载烦费，轻重大小各有差品，则用便而民乐。”于是造宝货五品。（《汉书·王莽传》中）
始建国二年王莽下令颁行的“宝货五品”，是中国历史上最混乱的一批货币。所谓“五品”即“钱货”“银货”“龟货”“贝货”“布货”五种，每种货币之中又有形状、币值各不相同的所谓“六名，二十八品”。品类繁多，五花八门，现据《汉书·食货志》的记载并参以文物考古资料分别记述列表如下：
（一）“钱货六品”
（1）“小钱径六分，重一铢，文曰‘小钱直一’。”
（2）“次七分，三铢，曰‘幺钱一十’。”
（3）“次八分，五铢，曰‘幼钱二十’。”
（4）“次九分，七铢，曰‘中钱三十’。”
（5）“次一寸，九铢，曰‘壮钱四十’。”
（6）“因前‘大钱五十’”，（即以前使用的大钱）共六品。
[16]据陈直《汉书新证》考“汉代钱、泉二字，虽可通假，使用时尚有区别，东汉各碑阴纪出钱数字（张迁碑为代表）及叙事中涉及钱字者，皆作钱无泉者。居延木简的记载账目，亦皆作钱无泉者，只有王莽时之几笔账，改写作‘泉几百’。盖因莽钱制度很乱，记账者不能不加以区别。”（见该书第179页）马端临《文献通考》卷8《钱币》引论曰：“谓之泉者言其形，谓之金者言其质，谓之刀者言其器，谓之货、谓之布者言其用，古文钱字作泉者言其形如泉，古钱，其形即篆泉文也，后世代以钱字，故泉之文，借为泉水之泉，其实，泉之篆文，下体不从水也。先儒不知本来，因谓流于泉……此皆言凿之义也。”可知王莽以“泉”代“钱”也是复古的表现。
（二）“布货十品”
（1）“大布”，（2）“次布”，（3）“弟布”，（4）“壮布”，（5）“中布”，（6）“差布”，（7）“厚布”（按《汉书·食货志》记为“厚布”，为“序布”之误。见杨树达《汉书窥管》），（8）“幼布”，（9）“幺布”，（10）“小布”。
小布长寸五分，重十五铢，文曰“小布一百”。自小布以上，各相长一分，相重一铢，文各为其布名，直各加一百。上至大布，长二寸四分，重一两，而直千钱矣。（《汉书·食货志》）
（三）“贝货五品”
（1）“大贝四寸八分以上，二枚为一朋，直二百一十六。”
（2）“壮贝三寸六分以上，二枚为一朋，直五十。”
（3）“幺贝二寸四分以上，二枚为一朋，直三十。”
（4）“小贝寸二分以上，二枚为一朋，直十。”
（5）“不盈寸二分，漏度不得为朋，率枚直三。”
（四）“龟货四品”
（1）“元龟岠冉长尺二寸，直二千一百六十，为大贝十朋。”按：岠，至也；冉，龟甲缘。
（2）“公龟九寸，直五百，为壮贝十朋。”
（3）“侯龟七寸以上，直三百，为幺贝十朋。”
（4）“子龟五寸以上，直百，为小贝十朋。”
按：以上“贝货”“龟货”两类货币，皆从未见有实物出土，恐实际并未发行，宋以来各钱谱，有绘有“新”莽时龟贝货者，不足为据耳。
（五）“银货二品”
（1）“黄金重一斤，直万钱。”
（2）“朱提银重八两为一流，直一千五百八十。它银一流直千。”按：“朱提”，县名，属犍为（今四川境内），出善银。
综上所列：王莽始建国二年颁行的货币共有：钱货六品，布货十品，贝货五品，龟货四品，银货二品，共二十八品。钱、金银、龟、贝、布谓之五物；金、银分作二品，谓之六品。故《汉书·食货志》谓之“五物，六名，二十八品”（以上未注明出处之引文均出自《汉书·食货志》）。这些名目、种类繁多的货币，虽不一定皆发行（如龟、贝），但在此之外尚可能还有其他种类之货币，如西安汉城遗址曾出土“新币十一铢”一品（见《汉书新证》第182页）即未见《汉书》记载，可见王莽所行之币制极其混乱。
旋立旋废终于失败 如此混乱之币制，畸零错杂，互不相干，一齐投入市场，恐连王莽自己都不知如何折算。百姓对这些乱七八糟的乱币更是无法信任，人民仍然相信用惯的五铢钱：“百姓愦乱，其货不行。民私以五铢钱市买。”（《汉书·食货志》）王莽见新币实行不通，即采取强制手段推行下诏：“敢非井田挟五铢钱者为惑众，投诸四裔以御魑魅。”（《汉书·食货志》）但是发号施令并不能改变经济规律，人们宁可犯罪触禁，新币仍难通行。不久，他就不得不宣布取消龟、贝、布之类的货币，只行“小钱直一”和“大钱五十”两种。始建国五年（13年）又宣布“以犯挟铜炭者多，除其法”（《汉书·王莽传》中）。也就是说，由于盗铸钱的人太多，至此，连惩办盗铸的法令也不得不取消了。
但是不过一年，至天凤元年（14年），王莽又旧病复发，再次改币制。这次改的要点是：
（一）“罢大小钱”，即将刚宣布可通行不久的大小钱禁止使用。
（二）行“货布”“货泉”两种新币。
（三）货布的形制“长二寸五分，广一寸，首长八分有奇，广八分。其圜好径二分半，足枝长八分，间广二分，其文右曰‘货’，左曰‘布’，重二十五铢，直货泉二十五。”
（四）货泉的形制是：“径一寸，重五铢，文右曰‘货’，左曰‘泉’，枚直一，与货布二品并行。”
（五）“又以大钱行久，罢之，恐民挟不止，乃令民且独行大钱，与新货泉俱枚直一，并行尽六年，毋得复挟大钱矣”（《汉书·食货志》）。
这就是说：一枚货布值二十五枚货泉，或二十五枚大钱，货布、货泉、大钱三种并行，六年之后大钱也禁止使用。这一次的改币制，丝毫没有理清币制紊乱效果，反而进一步增加了混乱。姑不论通行已久的货币能否在一道诏令下后就可停止流通，即从新币的相互比值看，也令人莫明其妙，如“货泉”每枚重五铢，“货币”每枚重二十五铢，即每枚“货布”相当五枚“货泉”，但王莽却规定，每枚“货布”值“货泉”二十五。真是荒谬到了可笑的程度。王莽如此顽固无理、频繁不断地改行币制，除出于迷信和复古的狂热以外，更重要的原因则在于利用更换新币之机，从民间夺取钱财。如他所铸之钱仅重十二铢，却规定币值为五十。尤其是在频繁更换货币的过程中，政府所铸之币质量愈来愈低，致使通货膨胀，每更换一次货币，都使人民遭到一次盘剥。因此，尽管“新”莽政权采取各种残酷、严厉手段，违法犯禁拒用新币、私铸货币者仍无法杜绝。史载：“莽以私铸钱死，及非沮宝货投四裔，犯法者多，不可胜行，乃更轻其法；私铸作泉布者，与妻子没入为官奴婢；吏及比伍，知而不举告，与同罪；非沮宝货，民罚作一岁，吏免官。”（《汉书·食货志》）即使这样，也不能制止人们因拒用新币或私铸钱而犯法，结果，“犯者愈众”（同上），“民犯铸钱，伍人相坐，没入为官奴婢。其男子槛车，儿女子步，以铁锁琅当其颈，传诣钟官，以十万数。到者易其夫妇，愁苦（死）者什六七”（《汉书·王莽传》下）。数十万人皆因王莽的币制改革而身陷囹圄。这种“改革”的效果如何，也就不言而喻了，但王莽对此至死不悟。后来，他又一次企图改币制，但还未及开始，新莽政权就被推翻，旋废旋立、朝令夕改的币制改革才宣告结束。
五 地名和行政区划的改变
王莽称帝后的历史，也可称之为改名“运动”的历史，他对改名似乎有特殊的癖好，如前所述，不论官制、田制的改革，首先皆为名称的改变，就连国号“新”，也有多种称谓、有时称“新家”（《汉三国六朝纪年镜图说·始建国镜铭》），有时称“新室”（《汉书·元后传》），或称“黄室”（《汉书·外戚传》），或称“新城”（《汉印文字征》第四），或称“薪世”（《秦汉瓦当文字》）、“薪”（《十钟山房印举》）。种种不同称谓的出现，说明王莽对改名有极大兴趣。而在所改的各种名称中变动最大、影响最深的莫过于地名（包括宫殿名），而地名的改变势必影响行政区划及建制的变化。许多地名一改再改，“岁复变更，一郡至五易名而还复其故”，致使“吏民不能记”（《汉书·王莽传》下）。这不仅给当时的“吏民”造成麻烦，也给我们今天研究“新”莽的历史带来一定困难。因此，有必要对王莽改易的地名和行政区划进行一些清理工作。
州、郡县名称和区划的改变 从汉武帝开始，设立司隶校尉和十三州刺史（见本书第七章），最初，州并未成为一级政区，后来才逐渐固定为郡以上的政区。还是在平帝元始四年（14年）王莽摄政时就认为十三州与经典不合，乃依《尚书·尧典》改为十二州，至称帝以后，于始建国四年（12年）又下诏曰：“其以洛阳为新室东都，常安（即长安）为新室西都”，“州从《禹贡》为九”（《汉书·王莽传》中），即以洛阳、长安为东西两都，据《禹贡》记载全国划为九州。王莽的九州区划如何，史书缺载。考《尚书·禹贡》所载之九州为：冀、兖、青、徐、荆、扬、豫、梁、雍州，《吕氏春秋·有始览》有幽州而无梁州；《周礼·职方》有幽、并州，而无徐、梁州”，《尔雅·释地》有幽、营州，而无青、梁州。各书所载之九州颇不一致，王莽之九州当从《尚书·禹贡》。但王莽在同一诏书中又说：“《禹贡》之九州无并、幽，《周礼·司马》则无徐、梁。帝王相改，各有云为。”（《汉书·王莽传》中）据考证，《周易》改徐、梁二州合青州、雍州，而分冀州之地以置幽州、并州（见《西汉周官师说考》卷上），故有的学者认为，“莽初仿尧典改为十二州，后又从禹贡为九，武帝改梁为益、雍为凉，莽皆复其旧，莽既以州从禹贡为九，可能九州之名，一仍禹贡之旧，去冀而存并也”（见沈展如《新莽全史》第182页）。据此，可知王莽的九州为：
兖州、青州、徐州、荆州、扬州、豫州、梁州、雍州、并州。
与州名和区划改变相关，王莽时代地方政权组织也有相应的变化：西汉地方行政区域为郡、县两级，后来逐渐形成州、郡、县三级，王莽时则改为州、部、郡、县四级。王莽又把封地、赐官作为笼络人的手段，因此常常将一些郡县分割，建立新的郡县。因此，在王莽时代出现的不少新地名，其中有改旧名的，亦有原来根本没有旧名而新建的行政区域。总计西汉时郡国一百三，县、邑、道千三百四十六，侯国二百四十一。“新”莽时郡则有一百二十五，县、邑、道二千二百零三，侯国、附城二千五百零七（其中诸侯国七百九十六，附城千五百一十一，见《汉书·王莽传》中）。郡之数目虽相差无几，但有的经王莽割裂剖碎，有的则拆散重建，已不复为西汉时原状矣。如西汉之陈留郡本有十七县，而天凤元年（14年）七月王莽下诏曰：“制诏陈留大尹、太尉，其以益岁以南付新平。新平，故淮阳。以雍丘以东付陈定。陈定，故梁郡。以封丘以东付治亭。治亭，故东郡。以陈留以西付祈隧。祈隧，故荥阳。陈留已无复有郡矣。大尹、太尉，皆诣行在所。”（《汉书·王莽传》中）这就把陈留郡拆散，原来的大尹、太尉只好回首都等待重新任命。王莽时从各旧郡划出的新郡，可考者有：
翼平郡——分自北海
夙夜郡——分自东莱
寿良郡——分自东郡
祁遂郡——原荥阳及陈留以西之地
赏都郡——自汝南分出
阿阳郡——自天水郡分出
延城郡——自沛郡分出
（据钱大昕《三史拾遗》及饶宗颐《新莽职官考》）
至于西汉之旧郡名至“新”莽时期几乎全部改变，县名也多数改变，有的郡县名因多次改变，不仅百姓弄不清楚，有时连官吏也不甚了了，从上举天凤元年诏令中称某某地时尚需说明“故”何地，就可知其变更之频繁了。
“新”莽时改名之郡县《汉书·地理志》均有记载，这里不需罗列，仅将各州部改名郡县之数目统计如下：
首都及宫殿、城门的改名 对于首都及宫殿、城门等，王莽也没忘记给它们改名。始建国元年（公元9年）改首都长安曰“常安”，四年（12年）下诏“以洛阳为新室东都，常安为新室西都”（《汉书·王莽传》中），又先后将洛阳改为“宜阳”“义阳”。在今西安汉城遗址中，出土有“常安鹿氏爵”文字的瓦当（现藏西北大学历史系），又有“常生无极”文字瓦当，可知王莽不独改长安为“常安”，即“长生”“长乐”等字样，也在更改之列。
汉代的宫殿、城门之名，至王莽时几乎全部改变，如将“长乐宫”改名“常乐室”，“未央宫”改“寿成室”，前殿改为“王路堂”等等。这些改变的名称在至今仍存留的文物中尚可发现。如《簠斋吉金录》卷5有“常乐卫士上次士饭帻”，系地皇二年（21年）造。今西安三桥镇出土之王莽钱范坑中有小圆石刻有“常乐”二字（实物藏西北大学历史系）。《汉纪年铭漆器图说》，始建国元年夹纻漆盘，有“常乐大官”题字。《十钟山房印举》卷二有“常乐苍龙曲侯”（怀宁柯氏亦藏有一印，同文不同范）。前苏联西伯利亚亦出土“天子千秋万岁，常乐未央”瓦当，可证明“长乐”均改为“常乐”。《秦汉瓦当文字》卷1有“寿成”瓦当，或即为由未央宫改“寿成室”后之遗物。《居延汉简释文》卷1第34页有“王路堂免书”，亦证明“王路堂”之殿名。总之，王莽改名，不厌其烦。西汉时宫殿门观之名，至王莽时几乎全部改变。现将可考者表列如下，以备查阅、对照：
改名的目的和结果 王莽如此热衷于改名（包括地名、宫殿、城门和官名）其目的无非是表明“新”代“汉”乃是万象更始，“火德销尽”的汉，已为“土德将兴”的“新”取代，妄图使人们相信西汉末年出现的一切危机已经过去，“新”莽政权将繁荣昌盛“传于子孙，永享无穷之祚”（《汉书·王莽传》中）用以自欺欺人。
因此，王莽所改之名，皆有所据，或据古籍经典，或据符箓祥瑞，或据吉词祥语，或据数术，或据方向，且在每改一新名时，多大张厥词申明意义，并务求文辞之美，含义之祥，如命说符侯崔发为中城将军，主十二城门：曰“中德既成，天下说符”。命威侯王级为前关将军，主绕霤之固，南当荆楚，曰“振武奋卫，明威于前”。又如命其子安为新迁王、临为统义阳王时曰“所谓新迁王者，乃太一新迁之后也。统义阳王乃用五统以礼义登阳上迁之后也。”（《汉书·王莽传》下）可以说王莽的学识和才智大部分都用于改名这件事了。因此，在王莽改易的地名中多取其吉利之义，如长安改“常安”，汉阳改“新通”，广汉改“广新”，杜阳改“通杜”，曲逆改“顺平”，东昏改“东明”，符离改“符合”，亢父改“顺父”，白土改“黄土”，等等。这表明王莽想通过改变名称来渡过困境取得政权稳定，达到巩固统治的目的。
毋庸赘言，王莽的目的是根本无法实现的，其建立“新”朝之后的其他一切措施，没有一件能解除西汉以来的危机的，而改易名称除了增加吏民生活中的困难，从而引起人们对“新”莽政权更加强烈的憎恨以外，是没有任何结果的。
综上所述：王莽代汉后就开展进行了声势浩大的“改制”活动，从政治制度到经济、文化思想无不在“革汉而立新”（《汉书·王莽传》中）主导思想下，依古制、经典或迷信符箓进行改革，当然不能说王莽本人对此全无诚意，完全是虚伪骗人的。但就“改制”结果来看，其全部政策和行动均属倒行逆施，不仅毫无解除社会危机之效，反而加重对人民的剥削，将更多的人推向苦难的深渊，使社会危机加剧。这样，“新”莽的改制也并未达到其巩固政权统治的目的，而是进一步动摇其政权统治的基础，结果“新”莽政权就在“改制”声中走向灭亡。
第三节 不平静的边陲
在王莽倒行逆施的错误政策下，周边民族同中央王朝的关系又开始紧张起来。王莽对诸少数民族的狂妄和愚蠢的态度，使早已安定下来的边境又重新燃起战火。给汉族和少数民族人民带来无穷的灾难。
一 塞北的多事之秋
北方边陲的匈奴，自元帝以来就维持着友好的和亲关系，但从王莽摄政以后，就开始破坏了这种关系，塞北再次进入了多事之秋。
王莽歧视匈奴的愚蠢行动 元帝时期，由于昭君出塞汉皇室同匈奴结成翁婿关系。此后，每一新单于继位，必派名王奉献，或遣子入侍，甚至亲自入朝。随同入朝的名王及其下属通常皆在二百人以上，有时竟达五百人。汉朝对他们也赐以厚礼，表示欢迎，如元寿二年（前1年）单于来朝，被招待住在上林苑蒲陶宫内，并加赐衣三百七十袭，锦绣缯帛三万匹、絮三万斤。单于返回时，朝廷派中郎将韩况率军相送，出塞后，因道路难行，况军缺粮，单于还给汉军送粮。可见，这种友好关系对双方都是有利而无害的。
但是，平帝元始二年（公元2年）正在执政的王莽为显示权威，表现他当权时“威德至盛异于前”（《汉书·匈奴传》），就改变了一贯友善的态度：首先，他示意匈奴单于令遣王昭君之女须卜居次云入侍。本来，派何人来汉入侍均由匈奴单于决定，汉王朝从不干涉。王莽这样做开始暴露了他对匈奴歧视的态度。果然，不能令匈奴容忍的事一件连一件地发生了。
当时车师后王姑句（姑句乃车师后王之名，句音钩），与婼羌去胡来王唐兜，因对西汉政权失去信任，遂率妻子及民众投降匈奴。匈奴单于接受这二人投降后，立即向汉朝廷报告。在朝秉政的王莽即派人至匈奴，责备单于接受二降王。单于据理说明：早在宣、元帝时期，汉、匈之间曾有约定：长城以南归汉所有，长城以北归匈奴，双方互不侵犯，有投降者不得接受。但这一规定并不包括汉、匈以外的人。因此接受了车师后王和去胡来王的投降。单于的说明表示不愿损害双方友好的关系，甚至强调说已故的呼韩邪单于在临终前曾告诫：“有从中国来降者，勿受，辄送至塞，以报天子厚恩。”（《汉书·匈奴传》）言词恳切，态度诚挚。但王莽毫不宽容，令使者斥责。单于叩头谢罪，并将二降王交付汉使者但求释其背叛之罪。事已至此，本可收场。但王莽得寸进尺：不仅将接受回来的二降王于聚会西域诸国之际斩首示众，而且强迫匈奴接受以下四条规定：（1）汉人逃入匈奴者；（2）乌孙逃往匈奴者；（3）西域各“国”佩汉朝印绶投降匈奴者；（4）乌桓投降匈奴者，均不得接受。这就改变了宣、元时期双方均等的约定，而无理地干涉匈奴内部事务。匈奴囊知牙斯单于虽对此不满，但也无可奈何，只得接受。王莽方自鸣得意，岂不知匈奴对汉的仇恨从此与日俱增矣。
王莽强行给匈奴规定的四条，也挑起匈奴同乌桓的矛盾：原来乌桓臣服于匈奴，按时给匈奴缴纳皮布税。上述四条颁布后，乌桓即拒绝给匈奴纳税，由此乌桓同匈奴开始攻击，更增加匈奴单于对汉的仇恨。
匈奴的退让，助长了王莽的狂妄。他的“改名癖”又一次发作。匈奴单于的名字称为囊知牙斯，这本是译音，与汉人姓名不同本是自然的。但王莽却以为“中国不得有二名”（《汉书·匈奴传》），示意匈奴单于改名。单于慑于威势，只得上书将“囊知牙斯”名改为“知”。王莽大悦，赐以厚赏，以为这种毫无意义的举动就可使匈奴臣服了。
王莽即“真皇帝”位后，始建国元年（公元9年），派五威将军王骏率甄阜、王飒、陈饶等六名将帅为特使，携大量金帛，至匈奴宣布“新”代汉，并授单于以新印，收回旧印。宣帝时发给呼韩邪单于的印，文为“匈奴单于玺”，但新发给匈奴的印文为“新匈奴单于章”，将匈奴之上冠以“新”，又以“章”代“玺”。这种变化表明王莽蓄意压低匈奴单于的政治地位，把原来汉朝尊重单于为最高首领的地位（可以用“玺”）变成与王莽新室的诸侯王的同样地位，即把匈奴降为新室的政治附庸。单于见此，当然不愿接受，欲索回故印。但故印已为派去的陈饶破坏。无可奈何，匈奴单于只得派人上书要求更铸汉故印。
这些做法，反映了王莽歧视、压迫少数民族的思想实质。他企图用这些办法提高“新”莽政权的威望，并满足其虚骄、狂妄的心理。但事实却是向他希望的反面发展，不久王莽就尝到了苦果。
同匈奴重构难 始建国二年（10年）单于派右大且渠蒲呼卢訾等十余人，率匈奴兵万骑，以护送乌桓回故地为名，勒兵于朔方塞下。北方战云密布，战争大有一触即发之势。
与匈奴关系恶化，使一些不满王莽政权的少数民族及汉族叛将逃入匈奴，如车师后王之兄辅国侯狐兰支，及汉司马丞韩玄、史陈良、终带、右曲侯任商等先后率众投降匈奴。
匈奴接受叛军，更加触怒王莽。始建国二年（10年）十二月，王莽下诏令匈奴单于改名为“降奴服于”，并派立国将军孙建等率十二将统甲卒三十万人分道并出，欲穷追匈奴。始建国三年（11年），当各路兵马尚未聚齐之时，王莽又欲分匈奴之势，将匈奴分为十五单于，派中郎将蔺苞、副校尉戴级率兵万骑，召诱呼韩邪单于诸子，大加赏赐。这就惹起匈奴单于的公开反对，于是遣右伊秩訾王呼卢訾及左贤王乐率兵入云中益寿塞，大杀吏民。平静多年的北方，又开始了战乱。
此后，单于历告左右都尉、诸边王大肆入塞骚扰，大股万余人，少者数百，连连不断。杀雁门、朔方太守、都尉。吏民被掠者不计其数。当时，王莽大军虽聚于边境，但军粮给养未具，其三十万大军所需之口粮“东援海代，南取江淮，然后乃备，计其道里，年尚未集合”。全国因而疲惫、虚耗不堪。将军严尤上书指出击匈奴之五难：一曰：兴师动众，所需兵员、给养难以聚齐，“兵先至者聚居暴露，师老械弊，势不可用”；二曰：军粮调自内郡，而内地郡国“不相属及”；三曰：长途远征，辎重、粮食难运；四曰：北方天气变化甚大“师有疾疫之忧”；五曰：辎重太多，军行困难。所以，严尤认为“大用民力，功不可必立”。劝王莽慎重行事。但王莽不听，征粮、调兵如故，未战而天下骚动。
正当汉匈间关系恶化，双方剑拔弩张的时刻，匈奴内部主和派、王昭君的女婿右骨都侯须卜当，为匈奴执政大臣，与其妻，即昭君之长女须卜居次（名云）试图缓和紧张局势。适时乌珠留单于死（13年），须卜当与云乃拥立与他们关系亲密的犁汙王咸为乌累单于，并劝与王莽和亲。
西汉末年，匈奴的势力远不如武帝以前强大，若采取恰当对策，是不会酿成大乱的。但王莽对匈奴的政策飘忽不定，造成极大恶果。如匈奴右犁汙王咸为单于时，曾有与王莽友好之表示，但不久，当王莽得知入塞骚扰之匈奴兵有咸之子角所派者后，即将咸之子澄斩于长安。单于咸从此怨恨王莽，常从左地入侵，掠扰不已。
天凤二年（15年）单于咸与王莽和亲，局势又开始缓和，王莽乃派人令匈奴改为“恭奴”，单于改为“善于”，赐印绶，又封骨都侯当为后安公，当子屠为后安侯。单于虽贪王莽金珍，又畏其权势，故表面接受，但仍然不断入侵骚扰。天凤五年（18年），单于咸死，左贤王舆立，为呼都而尸道皋若鞮单于，王莽又派兵将须卜当及云等胁迫至长安。云从塞下逃回，王莽拜当为须卜单于，并欲出大兵辅立之。这就使匈奴更加愤怒，频繁进扰，日甚一日。
由于王莽的错误政策，又先后拒绝了严尤等大臣的规劝，使北方一直处于警备状态。他动员全国人力、财力，准备大张旗鼓讨伐匈奴，下令“募天下丁男及死罪囚吏民奴”，称之为“猪突豨勇”发往北方准备作战，又下令全国吏民要以三分之一资产助军费，还到处召募“奇能”之士。于是一些流氓骗子纷纷趁机出来，有的说会飞，有的说不用舟渡水，有的说会造吃了不饿的“仙丹”。王莽皆赐给他们官职、车马。为备战，长途转运将布帛从内地运至边境，地皇二年（21年）王莽下令“转天下谷币诣西河、五原、朔方、渔阳，每一郡以百万数，欲以击匈奴”（《汉书·王莽传》下），弄得“北边及青徐地人相食，洛阳以东，米石三千”（《汉书·食货志》）。但未及出击，王莽政权就被农民起义所推翻。
王莽时期与匈奴的正面决战虽尚未及进行，但双方在边境的局部冲突连年不断，给社会带来极大危害。北方自宣帝以来，数世不见烽火，生产在和平环境中进行，人民炽盛，牛马布野，曾呈现一派繁荣景象，自与匈奴启衅以来，边境生产无法正常进行，人民遭匈奴杀掠，官、兵长期屯戍，吏士疲弊，北方空虚。数年之间，北边无完整之村落，四野有无人收殓之枯骨。从而促成王莽政权的迅速崩溃。
二 西方的动乱
王莽统治时代西方的西域诸国和西羌各支，也都由臣服西汉王朝而与“新”莽政权为敌。整个西方开始了动乱。
西域诸国的离析 自汉宣帝时期，西域诸国已臣服于汉，西汉朝廷任命郑吉为西域都护，立幕府。汉之号令颁行西域，这里的人民已成为多民族统一国家的成员。但至汉平帝王莽摄政时形势发生突变。
最先发生裂痕的是车师和婼羌。如前所述：车师后王姑句、婼羌去胡来王曾降匈奴。此事件之起因实由于对汉政权失去信任。据记载：平帝元始二年（公元2年）戊己校尉徐普欲开经车师后王国境内通玉门关之路。车师后王姑句以当道供给汉往来使者负担甚大，心觉不便。徐普即欲将其系之质证。姑句之妻股紫服趁机劝其降匈奴，她说：前车师王，已为都护司马所杀，今久系必死，不如降匈奴。因此，姑句遂降匈奴。又婼羌去胡来王唐兜因与赤水羌相攻，向西域都护但钦告急，但钦置之不理。唐兜被攻向东退至玉门关，企图入关避难，但玉门关拒纳。唐兜无奈，才率妻子人民千余人，投降匈奴。可见，姑句和唐兜之投降匈奴与汉之处置不当有关，但匈奴被迫送出二降王后，王莽不仅不接受匈奴单于的请求，释二降王之罪，反而在西域诸国王聚会时，陈军示威，当众将二人斩首。从此开始，西域诸国惶惑不安，各怀异心。始建国元年（公元9年）王莽称帝之后，又下诏“天无二日，土无二王，百王不易之道也。汉氏诸侯或称王，至于四夷亦如之，违于古典，缪于一统。其定诸侯王之号皆称公，及四夷僭号称王者皆更为侯”（《汉书·王莽传》中）。这就把包括西域诸国在内的各少数民族国王之号降而为侯。于是，引起各国普遍的不满，埋下西域各国离散的种子。
始建国二年（10年）王莽派广新公甄丰为右伯，出西域。车师后王须置离恐对其供应、招待不周而得罪，曾有降匈奴的打算。戊己校尉刁护闻讯，召其验问，供认不讳。于是将其绑送至都护但钦处。车师后王属下人民知其一去不返，全体哭送。置离至但钦处果然被斩，其兄辅国侯狐兰支遂率二千余人，驱畜产，举国投降匈奴。狐兰支降匈奴后即与匈奴兵共击车师，伤都护司马，杀后城长。增加了匈奴与王莽对抗的实力。西域各国开始脱离“新”莽政权的控制。
西域瓦解 西域各国对王莽政权失去信任。王莽的愚蠢举动更促使西域各国纷纷背叛：时有史陈良等杀戊己校尉刁护投降匈奴。三年后，王莽以财货赂单于，单于即将陈良等杀刁护者及其妻子二十七人，交王莽派来之使者。不料王莽将这些人接回后，即在长安杀死，从而引起各国的恐慌和怨恨。
始建国五年（13年），乌孙之大、小昆弥皆派使者至长安朝贡。大昆弥是汉之外孙，其胡妇所生之子为昆弥，而乌孙人皆归附于他。王莽企图笼络乌孙人心，就派人引小昆弥使，置大昆弥使之上。保成师友祭酒满昌劾奏道：大昆弥地位为君，而今将臣之使置于君使之上，乃不合中国礼仪。王莽见奏大怒，立即将满昌免官。西域各国见王莽如此刚愎自用，不听劝谏又屡失信义，于是皆生背叛之心：姑墨国王丞杀温宿国王，将其国吞并。地近匈奴的焉耆先叛，杀都护但钦。王莽此时正准备全力以应付匈奴，对西域诸国之叛离，则无力讨伐。
天凤三年（16年）王莽派五威将王骏、新任命的西域都护李崇、戊己校尉郭钦等率兵出西域。各国不得不沿途迎送，焉耆则伪降而暗聚兵自备。王骏等率莎车、龟兹兵七千余人，分数路进入焉耆。焉耆兵埋伏于途中拦截王骏等部队。姑墨、尉犂、危须各国也起而共同袭击王骏军。将王骏等所率之军杀得落花流水。唯有李崇幸免，收拾余众，还保龟兹。戊己校尉郭钦因率兵后至才免遭覆灭。又值各国之兵已退，唯有焉耆兵未还。郭钦兵至，将焉耆老弱击杀一通，遂由车师“凯旋”回长安。王莽封郭钦为“劋胡子”。“劋”杀绝之意。血淋淋的封号反映出王莽对西域各国的仇视。不久，王莽政权被推翻，接着，李崇死于西域，西域各国遂完全与中央政权终止联系。
西羌为患 西羌各部落在汉宣帝以后，数十年内，羌人各部落皆臣服西汉中央政府，边塞安定，各族人民安居乐业。[241]
王莽摄政后，婼羌去胡来王先叛降匈奴已如前述。王莽又施其狂妄、愚蠢之政策于各部羌人，从而进一步激起羌人的反叛。
元始四年（公元4年），王莽派中郎将平宪等持大量金币诱西羌，使其献地内属。宪等回朝后奏言：羌豪良愿等所统部落，约有一万二千人之众，愿献地为臣。王莽大悦，即将其地置为西海郡。据考西海郡包括临羌以南的允谷（今青海省共和东南），以西的鲜水海（即今青海湖）之地。《水经注·河水篇》记：王莽“讽羌献西海之地，置西海郡而筑五县焉，周海亭燧相望”。西海郡的郡治设在鲜水海东的龙夷（今青海海晏）。1944年在青海湖东北金银滩上发现了一个三角形的古城遗址，城内掘出一石虎，虎座上刻“西海郡始建国□河南”等字，此三角城当即龙夷城所在地（参见马长寿《氐与羌》，上海人民出版社1984年出版），证明这一地区自此时起即正式划入中央政权统辖下的行政版图。这本是于国家统一极有意义的一件事，但王莽置西海郡后并未认真治理，反而增加五十条法令，将犯者徙之西海，不久徙者就有成千上万，民心开始动摇。
居摄元年（公元6年）冬，西羌庞恬、傅幡等怨王莽夺其地，起兵叛乱。攻西海太守程永，程永弃城逃跑。王莽处死程永，连忙派护羌校尉窦况平叛。居摄二年（公元7年）窦况等虽将羌乱镇压下去，但羌人仍不断作乱，为患西方。王莽末年，烧当羌滇良击破先零诸羌开始强大起来，并向东掠扰。直到王莽失败后，诸羌仍是西方的大患。
三 西南和东北各族的反抗
王莽歧视各周边民族的做法，也引起西南和东北各民族的不满和反抗，其中最严重的是“西南夷”中的句町王、邛人、白马氐，及东北方向的高句丽。
西南人民的反抗 自汉武帝在原所谓“西南夷”等西南少数民族地区置郡县后，今甘肃南部至四川、云南、贵州等聚居地区各民族，均划入西汉王朝版图。在这些民族中，益州牂柯曾于昭帝时叛乱，时句町侯毋波（一作亡波，毋、亡古相通）率其邑人众击叛乱者有功，被封为句町王。其地约在今云南广南县一带。自然，句町县、国并置，其君长人民臣服于汉，安居乐业。
但王莽称帝后，将各少数民族王均贬为侯，句町自不例外，其王邯怨怒不从。王莽为制服句町，于始建国四年（12年）使牂柯大尹周歆杀害句町王邯，邯弟承起兵攻杀歆。备受王莽政权压迫的各族人民遂趁机起而响应，三边尽反。由民族上层对王莽的不满变为全族的反抗。天凤元年（14年）将益州大尹程隆杀死，王莽连忙派平蛮将军冯茂率兵前往镇压。冯茂征发巴、蜀、犍为士卒，并于当地收敛赋税以供军需。在王莽军队和政府的搜刮下，民财被耗去一半，人民死于疾病者有十分之七，益州虚耗，巴蜀骚动，战争持续三年，冯茂终无法将少数民族人民的反抗烈火扑灭。王莽见冯茂未能得逞，遂将其召回处死。另派宁始将军廉丹、庸部牧史熊率兵镇压。天凤三年（16年）王莽征天水陇西骑士，发巴蜀、犍为吏民十万人由廉丹、史熊率领击句町。后方转运军饷者也不下十万人，以二十万之众向句町压来。最初颇能获胜，但句町人民并未在压力下屈服，坚持战斗。终因军粮前后不继，廉丹、史熊部士卒因饥饿、病疫死者数万，而最后失败。王莽又任冯英为长沙连率，以文齐为益州太守，他们采取怀柔政策，改变一味动兵用武的做法，“造起陂池，开通溉灌，垦田二千余顷，率厉兵马，修障塞，降集群夷，甚得其和”（《后汉书·南蛮西南夷列传》），人民的武装反抗才逐渐平息下来。
“西南夷”的另一大族邛人，其聚居地邛都（治所在今四川西昌东南），武帝时置为越嶲郡。王莽末年，任贵率邛人攻杀越嶲郡守枚根。任贵自立为邛縠王，领太守事。直到王莽失败后，东汉初年才将邛縠王任贵诛杀，复邛都旧号。
此外，武都（今甘肃西和西南）白马氐在王莽统治时代也起而反抗。白马氐是氐族中最大的一支，《史记·西南夷列传》云：“自冉駹以东北、君长以什数，白马最大，皆氐类也。”汉武帝时灭氐王在其地设武都郡。但氐人对西汉朝廷的压迫不满，时而起兵反抗。王莽时白马氐反抗活动，一直延续到东汉初年才告终止。
高句丽改为下句丽 在东北方向之高句丽，为古代夫余之后，在今朝鲜平安道以北，自中国安东通化至吉林伊通一带皆为高句丽之地，原为朝鲜。汉武帝灭朝鲜后，置真番、临屯、乐浪、玄菟四郡。高句丽为玄菟郡下之一县，此后高句丽即臣服于汉。
王莽“新”朝成立后，因准备与匈奴作战，于始建国二年（10年）遣十二将，六道并出，征发高句丽兵以伐匈奴。高句丽人民不愿为王莽卖命，纷纷逃跑出关。辽西大尹田谭击杀出逃之高句丽人民，不仅未能得逞，反而被杀。王莽之地方官均归咎于高句丽侯驺，要求朝廷惩办。唯严尤劝王莽不能仓猝处置驺，而宜令州牧安慰之，以防生变。但王莽不听，遂激起高句丽的反抗。始建国四年（12年）王莽令严尤出兵，尤设计诱高句丽侯驺入塞，斩之，传首长安，王莽大悦。于是下书布告天下：将“高句丽”改为“下句丽”。这种改名的故伎又一次施用，实在毫无意义，但王莽却极为重视，在其诏告中以极其郑重之口吻宣布道：
今年刑在东方，诛貉之部先纵焉，捕斩虏驺，平定东域，虏知（按即匈奴单于囊知牙斯，见本节前述）殄灭，在于漏刻，此乃天地群神社稷宗庙佑助之福，公卿大夫士民同心将率虓虎之力也，予甚嘉之，其更名高句骊为下句骊，布告天下，令咸知焉。（《汉书·王莽传》中）
这里，既不言驺之“罪行”，亦不提讨伐之理由，而一味鼓吹天地群神“佑助之福”，可见，其改名之类的举动，也无非企图以毫无实际作用之名称，用来惧敌而愚民，幻想以名称之改变，抬高自己的地位。把统治建立在玩弄字眼以自欺欺人上面，这个政权虚弱到何种程度，就不言而喻了。
本章小结
“新”朝的出现和王莽改制是秦汉史上极为独特的一页。西汉末年的社会危机，本不是统治阶级内部可以自己解决的问题，在王莽之前有人提出的种种改良方案均未能实现，就已证明了这点。处心积虑向皇位逼进的王莽，一旦登上帝位，欲维持其统治，必须解脱危机，而他能提出的解决方案，也只有早已被历史否定了的改良，这就注定了他的悲剧下场。由于王莽的改良又披上了复古的外衣，他个人的贪婪本性又想以虚伪的行为掩饰，结果，这场悲剧中的主角又扮演了一个既可笑又可憎的角色。
