前文提到，袁世凯利用清政府建立新军的时机，不断借公济私扩张个人的武力，以此引起部分满族亲贵的猜疑。究竟他建立了哪些军队，怎样会露出马脚，这里有必要补述一笔。
1904年，练兵处成立了北洋新军第一、第二、第三三镇，以何宗莲、吴长纯、段祺瑞三人分任统制。1905年，又成立了第四、第五、第六三镇，调段祺瑞为第四镇统制，派段芝贵接任第三镇统制，以张怀芝、冯国璋分任第五、第六两镇统制。同年五月，第三、第六两镇举行会操后，袁将两镇番号互相改换：第六镇改为第三镇，第三镇改为第六镇。又因段芝贵外放，仍调段祺瑞接任第三镇统制，而以王英楷接任第四镇统制。
仅在两年之内，北洋六镇全部建成，这种建军的速度是史无前例的，也是各省望尘莫及的。其所以如此之快，是由于采取了一种混合编制的办法，新成立的一镇，并非另起炉灶，而是在已成立的各镇中各抽调一部分，与新军混合编成的，所以新旧各镇的规模和质量大体相等。各镇统制经常调来调去，是袁防止部下在大集团之内另组小集团的一种办法。
但是北洋六镇也不是平衡发展的，袁又特地造成了一支王牌军，以便于必要的时期，投入最需要的地方去。这支军队的前身就是段芝贵所统率的天津巡警营。1905年成立的第六镇，就是以巡警营为基础扩建而成的。同年，第六镇的番号改为第三镇。关于第三镇的编制、训练、给养、防地以及人事调动，都是由袁亲自安排，特别是统制的人选，必须是他所最中意的人。因此，第三镇官兵都以“北洋正统”自居，外间都称他们是袁的看家本钱，而两段先后任统制，大家也认为是袁最亲信的人物。
1905年，第三镇驻防娘子关时，第五协第九标[1]有一个新兵被洋教习打了一记耳光，此人骨头很硬，立即原礼奉还，打得那位洋大人摇摇晃晃站脚不住。小兵敢打洋人，这在当时是一件等于造反的大事，长官立即责打他五十军棍，打得那位兵士皮开肉绽，可是洋大人气犹未平，硬要袁宫保办该镇统制以治军不严之罪，否则决不罢休。袁只得调开了段祺瑞，仍以段芝贵接任。事隔一年，段芝贵将要高升黑龙江巡抚，那个发脾气的洋教习也已调走了，袁才叫段祺瑞回任第三镇统制。
袁一会儿采取化军为警的办法，一会儿又采取化警为军的办法。天津巡警营扩编为军队的时候，他又将淮军两营改编为警察以接替其任务。
袁在北洋大臣任内，建军建警同时并举，鱼与熊掌兼欲有之。事有凑巧，1905年，北京城发生了吴樾在正阳门车站行刺五大臣的事件且闹得满城风雨，于是袁建议在中央增设巡警部，训练警察，用以镇压革命党人。清政府认为可行。他又乘机推荐徐世昌为巡警部尚书，赵秉钧为侍郎。通过这两人的关系，北京警权也抓在他的手里了。
袁不以拥有北洋六镇为满足。1905年，他提拔姜桂题、夏辛酉两人为北洋淮军左右两翼翼长。1906年东北日军撤退后，他商得盛京将军[2]赵尔巽的同意，派淮军总兵张勋率部开往昌图府“剿匪”。这些淮军将领有的在小站受过训，有的随袁多年，都成了袁宫保帐下的貔貅之士。袁还企图把他的势力打进南北各省，先后保荐刘永庆、王士珍为江北提督，杨善德为浙江新军协统，孟恩远为吉林新军协统，陆建章为广东北海道总兵，并介绍靳云鹏、曲同丰到云南训练新军。
袁用以巩固权位的有两手，一是用金钱收买，一是建立封建宗法关系。以前官卑职小时，他采取了拜义父和拜门的方法，拉拢当朝权贵。此时他自己也是当朝权贵了，对平级采取拜把兄弟和结为儿女亲家的方法，先后与当时的尚书、督抚吴大瀓、张百熙、端方、陈启泰、孙宝琦、周馥、张人骏等结为儿女亲家，把兄弟就更加屈指难数了。对下级则采取收干儿子和建立师生关系的方法，如段芝贵就是他的干儿子，段祺瑞是他的干女婿，北洋武备学生一色都算是袁宫保的学生，等等。他叫他的大儿子袁克定也采取这两手，一面跟北洋诸将结为兄弟，一面挥金如土，广结善缘。对于这些将领，每逢年节或有婚丧大事，他自己也都给以犒赏或特殊补贴。
[1] 北洋各镇每镇辖二协，每协辖三标。第三镇所辖为第五、第六两协，第五协所辖为第七、第八、第九三标。
[2] 沈阳为清朝的旧都，所以称为“盛京”，设盛京将军管理东三省事务，其职权相当于后来的东三省总督。
北洋军各营都供有袁的长生禄位牌，军官向士兵们大肆宣传，袁宫保是咱们的衣食父母，应当祝愿他老人家富贵寿考。每晨下操场集合时，官兵先作如下的一段问答。官长问道：“咱们吃谁的饭？”兵士齐声回答说：“吃袁宫保的饭！”官长又问道：“咱们应当替谁出力？”兵士又回答说：“替袁宫保出力！”袁的爪牙就是用这种宣传麻醉的方法，养成北洋军士兵只知有袁宫保而不知有大清朝，只知有个人而不知有国家的奴才心理。
清朝自咸、同以来，湘军、淮军相继产生，军政权力逐步下移于汉族军阀曾国藩、左宗棠、李鸿章之手。庚子之役，东南各省督抚公然借口保境息民，拒绝派兵“勤王”，这就说明汉族军阀一旦羽毛丰满，就不听朝廷的调度，形成“尾大不掉”。袁世凯以后起军阀而建立北洋军，不到十年工夫，他的军事势力飞跃发展，甚至超过前人，当时的天津总督衙门有“第二政府”之称。尽管袁有一套欺上瞒下的手腕，但是中国人有一句老话：“若要人不知，除非己莫为。”加以日俄战后，全国又一次出现了力争君主立宪的潮流，满族亲贵认为这是汉族夺取政权的一种手段，于是在清政府最高层也掀起了地方分权与中央集权之争，实质上也就是满族亲贵排斥汉族军阀的一种斗争。满族亲贵甚至昌言无忌地说：“汉人肥，满人危。”他们打击的对象首先就是袁世凯，主张立即解除他的兵权，把北洋六镇收归陆军部直辖，以巩固满洲皇族的统治。
1906年10月，改革官制会议结束不久，清政府突然宣布在河南彰德府举行南北两军大会操，北军指定为直隶总督袁世凯所训练的第三镇，统制为段祺瑞，南军指定为湖广总督张之洞[1]所训练的第八镇，统制为张彪。清政府挑选这两镇人马来较量高低，这是瞿鸿禨所出的主意，因为第三镇是“北方之强”，第八镇是“南方之强”，两强相遇，借以测验双方的实力。同时，清政府派陆军部大臣铁良、北洋大臣袁世凯为阅兵大臣，王士珍为中央审判长，良弼为北军审判长，冯国璋为南军审判长。清政府又命各省督抚一律派人观操，所有观操人员分别派为南北两军的审判员。在这段时期内，各省新军经常有秋季会操之举，但是会操规模如此之大，清政府郑重其事地派出两个阅兵大臣，又叫各省派员参加评比，却是一个创举。更引人注意的是，两个阅兵大臣和南北两军的审判长，都是满汉各一，而满方出马的人员，正是反对袁世凯最露骨的铁良和良弼，就更不能使人无疑了。
[1] 此时张之洞又由两江总督回任湖广总督。
会操一星期结束，证明北军的装备和战斗力都远比南军为优。会操结束不久，便有御史对袁提出参案。袁的耳目素来灵通，知道有人暗算他，特别是“黄带子”[1]处心积虑地要夺取他的兵权。他也知道满族亲贵排斥汉族大臣的暗潮，太后并不知情，但是“黄带子”毕竟是惹不起的。他面临这样一种局面，要么准备反抗，要么暂时退让一下。他估计自己还没有足够的力量抗拒，但又不甘心交出全部兵权。他想来想去，最后决定交出部分兵权，奏请清政府将第一、第三、第五、第六四镇改归陆军部直辖，并借口第二镇驻防永平、山海关一带，第四镇驻防天津附近，“现在外兵尚未尽撤，大局尚未全定，请仍归臣督练，以资策应”。奏折刚递上去，清政府立即委派满族将军凤山接统北洋四镇。这是袁自升任督抚以来第一次遭受的挫折，也是满族亲贵夺取汉族大臣兵权的第一次胜利。
此时袁以一身而兼任十二个重要职务，也是“树大招风”的一个原因。于是袁又自请除直隶总督、北洋大臣而外，其余各职一律解除。
袁虽遇到一场宦海风波，解除了部分兵权，但在政治方面仍是炙手可热的人物。他所提拔的徐世昌、唐绍仪、赵秉钧等，都已爬到尚书、侍郎的高位，特别是盛宣怀所经营的铁路事业，也被他抢在手里，他的势力又向经济方面有所发展。当时盛宣怀除任全国铁路总公司督办而外，还兼任沪宁、芦汉两路督办。长期以来，他向英、比、俄等国借款筑路，乘机大饱私囊，使他成了一个拥资亿万的大富翁。1905年，唐绍仪升任外务部侍郎后，袁保举他兼任沪宁、京汉两路督办。1906年，唐又奏请裁撤铁路总公司，改设京汉、沪宁、道清、正太、汴洛[2]五路总公所，派梁士诒为总文案，负责主持实际业务。随后五路总公所改称五路总提调处，梁的职务改为总提调。至此，盛宣怀被袁赶下台去，梁士诒成了袁在经济方面的重要爪牙。
[1] 满清贵族腰间系有黄带子，故有“黄带子”之称。
[2] 汴洛路是陇海路的前身。
徐世昌的地位升得更快。他有一套做官的本领，处世不露锋芒，喜怒不形于色，能在两个敌对势力之间面面讨好。1905年他升任巡警部尚书后，一度兼任军机大臣。1907年4月，清政府改革东三省官制，裁撤盛京将军，改设东三省总督，节制奉天、吉林、黑龙江三省军务，调徐为首任东三省总督，并以唐绍仪为奉天巡抚，朱家宝为吉林巡抚，段芝贵为黑龙江巡抚。东北为满洲皇族的“发祥之地”，又是日俄两国虎视眈眈的国防重区，袁虽交出四镇兵权，清政府却把袁党四人摆在这里，可见太后对他还是很信任的。
徐世昌上任后，按照袁的指示，以加强边防和肃清边匪为由，除将北洋军第三镇调往长春、南岭、黑嘴子一带“剿匪”外，又从第五、第六两镇中各抽出一部分编成第一混成协，以王化东为协统，从第二、第四两镇中各抽出一部分编成第二混成协，以王汝贤为协统，都开往奉天驻防。这样一来，满洲将军凤山接收北洋四镇之局被打破，袁的王牌军第三镇和部分北洋军又间接回到袁的怀抱中来了。
就在这一年，东北发生了一件哄动全国的官场丑史，案件的主角就是新授黑龙江巡抚段芝贵。有个著名的坤伶[1]杨翠喜，在天津上演，皇族载振一见倾心。段芝贵用重金替杨赎身[2]，把她献给振贝勒[3]。通过这种关系，段芝贵荣升了黑龙江巡抚。不久，御史赵启霖提出参案，参劾载振、段芝贵两人行为恶劣，有玷官箴。这种丑人丑事，在当时本不足为奇，但载振自恃为天子的兄弟行[4]，未免得意忘形。此案宣扬出去，全国舆论群起而攻，太后也未便公然包庇，因此段芝贵被革去黑龙江巡抚之职，载振也被开去农工商部大臣等职，赵启霖博得了“铁面御史”之称。清政府对外公布：“此案调查不实。”赵启霖以妄参大员也被革去御史之职。此案被参倒的两个大员，一个是奕劻的儿子，一个是袁世凯的干儿子，所以当时纷纷议论，此案具有打击奕、袁两人的政治背景。
[1] 坤伶即女演员。
[2] 女艺人在旧社会的地位与妓女相等，都是剥削阶级玩弄的对象。从小被父母出卖，从此买她的假母视为摇钱树，把她的一切收入据为己有。脱离假母也要付赎身费，名气愈大，赎身费也愈高。
[3] 贝勒是清朝宗室的一种爵位，在郡王之下。
[4] 光绪的上一辈为奕字辈，平辈为载字辈，下一辈为溥字辈。
正当清朝统治集团内部狗咬狗的时候，京外来了一位大臣，此人是太后的另一宠臣岑春煊。他到北京不久，也跳进了狗圈子里，咬做一团，因此这场风波闹得更大了。
岑出身于广西壮族地主家庭。他的父亲岑毓英以镇压少数民族“有功”，官至云贵总督。他本人也因上代余荫而步步高升。1900年，太后逃出北京时，岑任甘肃藩台，力主出兵“勤王”。陕甘总督陶模因为甘肃距北京较远，行军运粮诸多不便，只派骑兵五百人交岑带领，叫他轻装前进。岑在口外延庆碰上了銮驾，太后把这支骑兵编入御林军[1]，升岑为行宫大臣。这位岑三公子也和袁四公子一样，非常善于“演戏”，他一马当先，逢山开路，遇水搭桥，每天做好打尖住宿工作。晚间住下来，他又经常在行宫门外露宿保驾。太后到西安后，又提升他为陕西巡抚。后来两宫回銮，太后在归途中赞叹地说：“这次咱们不幸落难，虽然吃尽了苦头，却也从患难中发现了两位忠臣。”指的就是袁世凯和岑春煊。
此后岑一帆风顺，做过四川总督和两广总督。清朝官场中有个制度，本省人不能做本省的官，叫作“回避本籍”。岑以广西人而任两广总督，这也是一件破例之举，可见“圣眷”之隆。1906年，调任云贵总督，未到任前请假到上海就医。1907年，清政府叫他不要到云南去了，调他回任四川总督。他有多年没跟太后见面，奏请到京陛见后再往四川。他到北京时，瞿鸿禨知道他与袁世凯不和，想拉他做帮手，劝他在京内待过一个时期，把上头的关系拉得更好，然后再求外放。于是他去见太后说：“臣愿留京供职，以便长侍天颜。”太后满心欢喜，即开去其四川总督的职务，改任邮传部尚书。
岑虽善于做官，却还有一股子傻劲儿。他入宫谢恩的时候，太后问他在外有何见闻，他把外间对奕劻的舆论向太后直陈。袁世凯的耳朵素来灵通，马上转告奕劻。奕、袁两人商议之下，就发生了下面一件情节离奇的政治阴谋。
[1] 皇帝的卫队称御林军。
就在这一年，袁的儿女亲家端方升任两江总督。岑春煊也正是端方的对头冤家。原来，1900年，端方以陕西藩台护理巡抚，本有高升之望，不料黑湾里钻出个程咬金，抢走了他已经到手的热包子。这还罢了，岑任巡抚后，公然大摆其上司架子，使他气上加气。他升任两江总督不久，接到袁的一封密函，请其设法调查岑在上海有何荒唐行为。他把这件事情交给上海道蔡乃煌火速办理。蔡乃煌买通了一家照相馆的老板，把岑与康有为的照片复制为双人合影，寄给端方，最后再经奕劻之手送呈御览。太后每想到她一向许为大忠臣的岑老三，竟是保皇党党魁[1]的知心朋友，她的脸都气乌了，马上要革职问罪。奕劻反而做好做歹地劝她不要声张其事，建议先把岑外放出去，然后再加摆布，以免引起物议。于是太后降旨开去岑的邮传部尚书，叫他回任两广总督。岑仅仅做了一个月的朝廷大员，突然没头没脑地外放，而外放不到三个月，又突然无缘无故地被罢官，并且从此打入冷宫，真像做了一场怪梦。
端方略施小技，把一位红得发紫的大员赶出庙堂，于是奕、袁两人下一步打算收拾瞿鸿禨。这个老官僚为人却非常机警，一时很难找出他的破绽来。事有凑巧，一天他入值军机，太后心血来潮，偶然谈到老庆的名气太坏，打算叫他退出军机。瞿回到家中，不免得意忘形地谈起这件事情，他的夫人又在无意之中透露口风，转辗传入一个外国记者之耳，不久这项消息在伦敦《泰晤士报》登载出来。太后非常震怒，一定要根究其事。她猛然想起，这件事情，她只向瞿鸿禨一人谈过，别无外人得知。于是奕劻指使御史弹劾瞿鸿禨私通外人，分布党羽，泄露国家机密，不宜置身庙堂。太后降旨着瞿开缺回籍，永不叙用。这件事情离开岑春煊奉旨外放还不到一个月。
奕、袁两人在一月之间赶走了两个政敌，正在弹冠相庆，不料“天有不测风云”，离瞿鸿禨开缺只有两个月，1907年8月，清政府又降旨调张之洞、袁世凯二人为军机大臣，叫袁兼任外务部尚书，即日来京供职。按照清朝制度，军机大臣相当于当朝宰相，因而有“相国”之称，总督转任军机大臣是升级而不是降级。但是，军机大臣不过是皇帝身边的“佐命之臣”，遇有军国大计，均须请旨定夺，而总督则既有兵权又有地盘，可以独霸一方。清朝统治者有一套“明升暗降”的做法，对于某些失宠而一时又不便革职的大臣，先削去其实权，给以一顶大而无当的帽子，然后加以摆布，这和古代帝王“杯酒释兵权”正是同一作风。张、袁二人都是当时最有权势的汉族大臣，手里都有兵权财权。把他们调到北京来，当时认为是调虎离山之计，与加强中央集权及满族排汉风潮有关。
[1] 维新派康有为、梁启超等逃往日本后，仍然从事政治活动，声称保皇帝不保太后，因此有保皇党之称。
但是，这并不等于说袁世凯从此失势而成为一个无足轻重的人物了。当时排汉风潮尚未表面化，这只不过是部分满族大臣的阴谋诡计，太后并未直接参预。“上谕”发表后，袁保荐杨士骧继任直隶总督[1]，获得朝廷核准，可见他并未因调职而不为太后所信任了。
袁到外务部后，仍然执行李鸿章的“以夷制夷”政策，所不同的，一个是联俄制日，一个是联英美制日。但袁又畏日如虎，遇事迁就妥协。他就职后打头一件事就是办理对日外交。
1908年1月，日本轮船二辰丸私运军火驶入中国领海，被广东水师扣留。日本人做了坏事，当场人证俱获，并不低头认错，反而恃强逞凶，向清政府提出赔偿、惩凶、谢罪等条件。袁不敢讨价还价，全盘接受了日方的无理要求，惩办了依法执行任务的海防人员，备价收购了军火，即将二辰丸放回，并向日本国旗鸣炮谢罪。他一登场就把一出打泡戏唱瘟了。
日俄战后，日本公然视中国东三省为其“生命线”，大有鲸吞蚕食之意；而美国也不能忘情于东北，正在千方百计地想把它的经济势力打进来。鉴于此种形势，袁竭力主张把东三省境内修筑铁路、开发资源、设立银行的种种权利许给美国，利用美国抵制日本，以保全中国名义上的领土主权。这个政策给东北带来了变本加厉的国际斗争，而清政府在这当中所扮演的，仍旧是个极不光彩的角色。
早在日俄战后，美国恃其援助日本之功，事前不与日本协商，制订了一个野心勃勃的“世界大铁路”的计划。1905年，美国铁路大王哈里曼向日本要求收买南满铁路，下一步打算再向俄国收买北满铁路，然后把这条路线接通西伯利亚铁路，使它成为横贯欧亚两洲的世界大铁路。哈里曼到东京接洽时，日本桂太郎内阁表示同意，双方签订了转让南满铁路的草约。但是，日本军人视中国东北为其禁脔，不许他人染指，日本政府是受东洋刀的指挥的，所以，当哈里曼卷土重来打算签订正约的时候，忽又受到日本政府的拒绝，从此日美关系转为恶化。美国不甘心放弃这个计划，便又掉转头来跟清政府打交道。
1907年，唐绍仪以邮传部侍郎外放奉天巡抚。他是早期的留美生，也正是袁世凯执行英美路线的主要助手。恰好这一年，袁调任军机大臣和外务部尚书。哈里曼委托美国驻奉天总领事司戴德向唐提出两项建议：（一）由英国保龄公司出面，美国人投资，修筑由新民屯到法库门的一条铁路，将来此路延长到齐齐哈尔和瑷珲，与西伯利亚铁路接轨。这是美国撇开日本而直接打入东北的一个计划。（二）美国投资二千万美元成立东三省银行，作为开发东北资源和改革东北币制的金融机构。这是美国以经济援助为钓饵，企图掠夺东北资源的另一计划。谈判正在进行，美国突然发生经济危机，这笔交易只得暂时停顿下来。
[1] 杨士骧、士琦兄弟均为李鸿章幕僚，与袁世凯的关系非常密切。
相隔不久，仍由英国保龄公司出面，与唐绍仪签订了建筑新法铁路的草约。事为日本政府所闻，借口中日两国所定的“东三省正约”，规定中国不得建筑与南满路平行的铁路，接连向清政府提出抗议，并以日本对此将采取适当办法相恫吓，清政府只得中止进行。
美国企图插手东北，日本坚决反对，引起了日美关系的进一步恶化。美国为报复起见，颁布了一道排斥有色人种的移民律，包括日本人在内。日本为反抗美国，便与俄国弃怨修好，成立了秘密同盟和两国瓜分满蒙的密约。日美两国变友为敌，日俄两国化敌为友，这是日俄战后远东外交关系中的一个大变局。
可是问题还有出人意料的发展。德皇威廉第二也想在远东插上一手。在此以前，他把清朝出使德国大臣[1]孙宝琦请到宫里密谈。他说：“当今之世，德国是欧洲最强的国家，中国是亚洲最大的国家，美国是美洲最富的国家。我们三国结成同盟，就将无敌于天下，对远东和平有重大的贡献，对中国更有很大的好处。”孙宝琦和奕劻、袁世凯二人都是儿女亲家，他不敢怠慢，立即打电报告诉他们。
袁在军事上一向崇拜德国，在外交上又走英美路线，当然深表赞成。不料太后生平最怕英国，认为中国如与外国缔结同盟条约，不能不让英国参加。奕袁二人把这个意见电告孙宝琦，孙又据以转报威廉。威廉不觉一怔：这是一件秘密外交，怎么好让英国预闻，真是牛头不对马嘴。他不便把西洋镜拆穿，于是假装糊涂说：“这个意见容后商量，目前我们三国先行一步，务须严守秘密。”
不久孙宝琦奉调回国，他的后任是满人廕昌。
袁在1907年冬天接任外务部尚书后，记起了这件事情，他明知德皇威廉倡议建立中、美、德三国同盟，并非有所爱于中国，可是这个建议符合他的“以夷制夷”的政策，因此直接向太后密陈：中、美、德三国同盟，目的在于防俄制日，保全东北，英日有同盟关系，故不宜让它参加。太后这才恍然大悟，便派皇弟载涛以观操为名到德国，协助廕昌进行其事。
[1] 清政府对外称大清帝国，驻外使节称出使大臣。
载涛到了柏林，威廉非常高兴，他在无愁宫与载涛、廕昌二人进行了三刻钟的扃门密谈。他主动提出派自己的皇太子到中国报聘，并建议中国先派一位大员到美国试探一下。
与此同时，美国也正在竭力拉拢中国，建议中美两国外交代表升格为大使。这正是清政府求之不得的事情。原来，中国虽是亚洲的一个大国，可是谁也看不起这个既穷且弱的老大帝国，他们派来的外交代表都不过是公使级，与派往小国的外交代表级别相等。美国建议升级为大使，当然也不是为了要提高中国的国际地位。根据国际通则，外交代表应按大使、公使、代办三级排列席次。当时没有一国在中国派有大使级代表，如果美国派了大使，不但席次排在最前，而且这位大使在国际通则上也就成了各国驻华代表的当然领袖，可以代表各国向中国政府交涉有关各国的共同事务。这样一来，美国在中国外交上就可以取得主动权了。
美国拉拢中国的措施还不止此。这一年，美国总统西奥多?罗斯福突然宣布退还中国的庚子赔款，并建议以此款拨充中国派遣留学生到美国以及美国人在中国办理教育事业之用。美国主动退还赔款，并且热心大办教育，说要帮助中国培养人才，这种“慷慨无私”的精神是史无前例的，清政府认为美国真是中国的好朋友，中国资产阶级分子更受迷惑，于是中美亲善之声高唱入云。他们没有也不可能想到强盗发善心是不会有的事，这是美帝国主义所采取的对华文化侵略政策，从精神上麻醉中国人，用中国人的钱培养亲美、崇美的高等华人，为美国政府的利益服务。
由于美国政府采取了这些措施，袁世凯的亲美政策便出现了一个前所未有的大好时机。通过他的推荐，清政府以答谢美国政府退还庚款为烟幕，派唐绍仪为赴美特使，此行负有筹商中美两国外交代表升格，中、美、德三国同盟以及向美国接洽借款的三大任务。
此时太后完全知道三国同盟是一项非常重要的秘密外交，她告诫左右说：“你们莫让那桐知道。”那桐是当时的民政部大臣。太后为什么要瞒过这位满族大臣呢？其中有个原因。1900年，在义和团的抗帝风暴中，日本公使馆书记杉山在北京被杀。辛丑和约规定，清政府应派大臣一人前往日本谢罪。那桐被派为赴日谢罪专使。他到了东京，日本政府不以辱国使臣相待，反而给以隆重热情的欢迎。那桐声色货利无所不好，他在东京要什么就有什么。他感激万分，回国后就经常把国家机密供给日本，成了日本政府摆在清政府内部的一个情报员。奇怪的是，太后明知其事，却仍要重用他，既要重用他，又要提防他。在清朝那个腐败透顶的宫廷里，根本谈不上保密，所以中国赴美特使尚未出国门一步，日本却已通国皆知。
德国陆军最强，日本对它从来就有敬畏之心。如果再加上一个最富的美国，跟中国建立三角同盟，日本在中国就不能畅所欲为了。所以它得到这个情报后，立即展开了紧张的外交活动，想把这件事情打消于未成熟之时。在此以前，日、美两国在中国问题上针锋相对，日本又因美国颁布移民律而向美国政府提出过强烈抗议，两国关系极度紧张。此时日本突然来了个一百八十度的大转弯，在移民问题上作了让步，同时训令它的驻美大使高平与美国政府迅速举行谈判，解决日、美两国在中国问题上的争端。
1908年夏天，唐绍仪经过日本前往美国。根据国际通例，一国政府对于过路客人，本无隆重招待之必要，可是唐到东京的时候，日本政府排定招待日程，朝野要人轮流设宴，千方百计推迟他的行程。等到十一月唐到了华盛顿的时候，日本驻美大使高平已与美国国务卿罗脱成立了协定，日本以承认“机会均等”原则交换美国承认日本在中国的既得利益。原来日本政府设法绊住唐的脚，目的在于争取时间，达成日美协定。日美两国在中国问题上取得谅解后，美国政府改变了态度，中美外交代表升格成为画饼，中、美、德三国同盟也就无从谈起了。
唐在美国会见了当时代理美国远东司司长的司戴德，同时哈里曼也回到美国，他们进行过中国币制借款的谈判。不料消息传来，清政府突然发生重大变故，袁世凯几乎性命不保，谈判因而中止。
