参政会有何实际效用

实际经验所得的观感

国民参政会原来是三个月开会一次，每三个月在各报新闻上便热闹一番；后来改为六个月开会一次，于是每六个月在各报新闻上才热闹一番，比较冷落而安静得多了！但是在民主运动稍稍开展之后，在若有若无之间的国民参政会似乎又稍稍走运，因为某些人广播表示中国已经“成为真正民主政治之国家，人民亦得享受民主政治之生活”（见七月二十三日香港《国民日报》），或在文字上表示“国民党不仅不在专政，而且还有充分的彻底的民主精神”（见第四十六期《中央周刊》），或在谈话上表示“中国老早已经实行民主”（见八月廿日香港《国民日报》），（被检十九字）最近听说第二届国民参政会第二次大会又将举行了，这个表现“真正民主政治”、“充分的彻底的民主精神”、“老早已经实行民主”的国民参政会，又须再被人牵着露脸一次，所以又重新引起人们的注意。我想在这篇文章里略为检讨国民参政会究竟有何实际的效用，并略述实际经验所得的观感，也许对于中国真正民主政治前途的推进，不无小补罢。

一　参政会的组织和职权

民意机关是民主政治中重要因素之一，国民参政会是否民意机关，要根据它的组织和职权下判断。我们不必把欧美民主先进国的民意机关的组织和职权作为判断的根据，因为也许有人藉口别国的成法不合于中国的国情（虽则民主政治有其一般性，参看十月十三日本报所登拙作《中国民主的一般性》一文），我们可把中山先生遗教中所指示的民意机关应有的组织和职权，作为判断的根据。中山先生在同盟会时代就在该会所揭橥的四大纲领中的第三纲领，明确地指出“议会以国民公举之议员构成之”，“凡为国民皆平等，皆有参政权”：这已指示我们民意机关的组织应由选举而不是由于指派，民意机关的职权应有参政权。什么是“参政权”呢？说得更具体些，便是“国民大会（按即民意机关）对于中央政府官吏，有选举权，有罢免权，对于中央法律，有创制权，有复决权”（见中山先生所手订的《建国大纲》第二十四条）。再就已由国民政府公布的《中华民国宪法草案》说，劈头即声明是“遵照创立中华民国之孙先生之遗教”制定的，其内容虽有学者认为尚有缺憾，需要补充，但即就该草案而论，对于民意机关的组织，也指出“国民代表之选举，以普通平等直接无记名投票之方法行之”（见该草案第廿八条）；对于民意机关的职权，除列举上述的四种民权外，还列有“宪法赋予之其他职权”。（见该草案第三十二条，虽有学者认为凡有关政权性质的职权，像宣战、媾和、大赦、戒严、缔结条约以及预算决算和一切财政案，如发行内外公债、增加捐税等，都应属于国民大会的职权，此处姑不详论。）

我们如根据中山先生遗教所指示的民意机关应有的组织和职权，对于国民参政会是否即可算作民意机关，便不难得到正确答案。

我曾把国民参政会的设立，譬之为国民党的大规模“请客”，国民党以外的在野各抗日党派中人及无党无派的各界人士被请的是“来宾”，国民党籍的参政员是“陪客”（详见拙著《抗战以来》一书），这确是符于事实，因为请的客虽有二百人之多（指出席第一届的），尽管可分为四类，但依“国民参政会组织条例”（亦指第一届）这四类的客的候选人或由各省市党部联席会议依规定名额加倍提出，或由国防最高会议依名额加倍提出，最后都由国民党中央执行委员会会议决定。这显然不是民选的民意机关。讲职权，依上述的条例所规定，有听取权（听取政府施政报告）、询问权、和建议权，但是听听报告，问问疑团，以及没有决定性的建议，（决议案非经国防最高会议核准无效，等于非经“请客”的主人答应无效，）这和中山先生遗教所指示的民意机关职权，简直毫不相干。

第二届国民参政会，虽经政府方面“参酌两年以来之经验与社会人士之期望，将参政员产生方法予以改进，国民参政会之名额酌予增加，国民参政会及驻会委员会之职权酌予扩充，并将议长制改为主席团制”（见去年九月廿五日中央公布的决议），但就实际上略加研究，便知道所谓“改进”，实等于零。就组织方面说，所谓“产生方法予以改进”，是指有一小部分参政员改由各省市临时参议会选出，但是我们要知道各省市参议员本身的原来候选人就是由政府及省党部联席会议提出，无异于指派，由这种省市参议员所选出的若干参政员，显然不能与民选混为一谈。就职权方面说，在名目上加了一个调查权，而且还只限于“调查政府委托调查事项”，其实在第一届参政会中，原来有过调查工作，（例如川康建设调查团，华北慰劳视察团，及参加军风纪视察团等，）所以所谓“职权酌予扩充”，在基本上和第一届实在没有什么两样。组织和职权既然都是依样葫芦，其他枝节如驻会委员会之职权酌予扩充（至多只是把参政会全部职权移过去，但是参政会本身的职权就够不上民意机关的职权），议长改为主席团制，都无足轻重。至于“名额酌予增加”（由二百人增至二百四十人），（被检廿一个字）

所以我们如能平心静气，根据事实下一番分析研究，便知道依照中山先生遗教所指示的标准，国民参政会并不是民意机关，因为它的组织和职权都够不上民意机关。（被检约一百十二个字）

二　希望的幻灭

平心而论，在抗战初期，国民参政会的设立，不是没有进一步团结全国各种力量为抗战建国而努力的可能有、应该有的作用，也有使全国政治生活走向真正民主化的可能有、应该有的开端的意义。因此，在第一届国民参政会初成立时，“陪客”们固然是奉命参加，毫无问题，即在野的各抗日党派及无党无派的各界人士（也就是十月十七日《星岛日报》社论所诬为“对于国家是有罪无功，对于自己过去未曾有自信”的人士！）都怀着最积极最热忱最诚挚的态度去参加。记者自己当时有着这样的心情，据记者所亲历观察，那时参加该会的在野抗日党派的领袖们，以及无党无派的各界人士，都有着这同样的心情的表现。在我所亲自参加的第一届国民参政会的全部时期中，一方面看到“来宾”们在每届大会都尽他们最大的努力，（我们只要记起第一次大会中他们痛击汪系喽罗们李圣五之流的所谓德意路线的活动，第二次大会中痛击汪逆的公开主和的谬论，尤其是在第四次第五次大会时正当着国内团结为某些暗影所笼罩时，特别关心和努力，并曾通过了虽然迄今仍留在纸上的一些治本治标之方，亦曾组织了劳而无功的特种委员会商讨办法，便知道“来宾”们实在是尽了他们最大的努力。）但在另一方面，却看到他们对于参政会的热望一天天往下降，对于参政会的效用一天天冷淡下去。这绝对不是由于他们主观上的消极，而且由于这个徒有粉饰作用的点缀品——国民参政会——在今天已清清楚楚地表现了没有什么实际的效用；最主要的原因是它虽被人视为过渡的“民意机关”，而在实际上只是聊备顾问，可睬不睬，丝毫没有民意机关应具的职权，所以只是“集思广益”，行与不行可不是权力内事！一切一切只是在纸面上兜圈子；“原案经审查会修正通过，送经大会照案通过，秘书处咨送政府，经国防最高会议发文行政院核议，行政院又交经济部核复。经济部……具函行政院认为事实可行。国防最高会议亦曾将经济部行政院的核议可行，通知国民参政会秘书处。但除公文往来复去而外，事实上并无下文”！（借用梁漱溟先生语，见十月九日《光明报》所载梁著《我努力的是什么》，这虽是梁先生描述他自己提案的命运，但据我亲历经验所知，凡是有推动政治作用的重要提案，都有着同样的命运，请参看拙著《抗战以来》中关于参政会部分。）这不仅是我个人从实际经验中得来的沉痛的观感，凡是肯说良心话的各位“来宾”都有着同样的观感。他们都深深感觉到“人民有参政不参政之责，同人有与政府不相干之叹，这实在是实情。”（见第一四三期《全民抗战》中的“几位参政员对于国民参政会的感想”特辑，包括抗日各党派领袖们的意见。）因此，在第二届国民参政会成立之前，在野各抗日党派及无党无派的若干“来宾”，都注意到参政会如果要在政治上发生作用，职权必须相当提高，更须多延揽社会上各界有力人士参加。左舜生先生曾代表大家写信给蒋委员长（同时是议长）表示意见，蒋委员长表示可以容纳，叫他左右拟办法，（被检二十八字）现在有人诬蔑要求实现民主者为“不顾国家利益而争求其个人自由”，甚至“只念私人仇恨，置国家利益于度外”，真是无的放矢，其实大家如真“不顾国家利益”，真“置国家利益于度外”，尽可以闭拢眼睛，（被检十一字）与世无争，岂不逍遥自在？但正是要顾到国家利益，要置国家利益于度内，所以目击心伤，不忍坐视，所以要求政治有进一步的推进。在实际上只有一味故步自封，听到政治改革便发抖的人，才真是“不顾国家利益”，才真是“置国家利益于度外”！

三　缺憾的弥补

中华民国是四万万五千万人的国家，（被检十一字）这便是中山先生所喜说的“天下为公”。我们看出了中国政治上的缺憾，不能袖手旁观，必须力图补救。根本的办法当然在努力实现民主政治，正如参政会中东北派元老莫德惠先生所指出：“民主政治为当前举国一致之要求……民主为促成政治进步之唯一途径。抗战到底固有待于最后胜利之保证；而最后胜利之争取，实非树立民主政治，不能做到‘人尽其才’，‘物尽其用’，充分发挥全国总动员之力量。”（见第一四三期《全民抗战》）讲到实现民主，真正普通的、真能代表民意的、有权解决内政外交决策的民意机关，是一个重要的因素。自从要求实施宪政的提案于二年前（民国廿八年九月初旬）在参政会一致通过之后，筹备二年，一无所成（政府设有国民大会选举总事务所，“负责”筹备，其中安顿不少官员），听（被检九字）可见即是筹备宪政，也实由抗日各党派共同合作，（被检八字）将无限期地不能兑现。如国民大会尚未成立以前，有缓不济急之势，我们也可以同意一方面积极筹备，一方面有个过渡办法，即暂由国民党会同各抗日党派及各界各自推选一定数额的代表组织一种会议（略师中山先生所曾主张的国民会议的精神和办法），代行民意机关的职权。它当然还不能符合于民选的标准，但只是作为过渡，抗日各党派既为全国各阶层比较有组织的先锋，再加上各界代表，多少可代表全国的公意，（被检十五字）对于政治改革的推进，比较仅备咨询可睬可不睬的国民参政会要有效得多。