世宗并没有完全穷于应付一系列经常性的阴谋活动。在他短暂的统治时期内，有过一些重要的制度变革。这些变革并不完全是新生事物，而是许多年来逐渐发展变化的结果。《辽史》提供了一份详细的，也是经常混乱不堪的、存在于11世纪早期的成熟的政府体制画面，［1］ 但很少有各种官制与机构产生阶段的线索，且几乎没有关于它们是怎样相结合而组成有效的管理体制的记载。世宗的统治时代显然是一个重要时期。从938年占有中原十六个州以来，建立越来越复杂的统治制度来治理数百万的中原新臣民已属必要。对中原短暂的占领使数量众多的前中原官员被纳入辽朝体制，随之而来的是采用许多中原统治技巧的趋势。
辽朝行政制度最引人注目的特点是多年来逐渐形成的双重政府体制。自10世纪早期以来，已经有把官府分为“南面”与“北面”的习惯。皇族自身也被分为由阿保机的六支近亲组成的南面与由更多的远亲组成的北面两部分。阿保机任命了北面与南面的首相（北府宰相、南府宰相）。这一制度的特点以太宗晚年发布的一道敕令为标志，他下令北面官与皇太后（部族旧制的主要代表）穿契丹服，而南面官与皇帝本人则着汉式服装。［2］ 政府机构的南面与北面并不是严格按地理划分的，“北面官”负责契丹与诸部，不管他们生活在哪里；而“南面官”负责汉人居民，正如阿保机在其统治时代早期所设立的中原机构（汉儿司）那样。
世宗统治时代初期，当他返回上京后不久，就正式将帝国分为南北两套系统（北面、南面）。这是对辽朝领土的真正地域划分。南面包括统治汉人与渤海人的南部和东部地区，北面为主要居住着契丹及其属部的地区。由于北面也包括定居的汉人、渤海人甚至回鹘人，故而它也是一个双重管理体制。它分为契丹北枢密院、契丹南枢密院。北枢密使通常为耶律皇族的成员，而南枢密使则大部分是萧氏后族的成员。北面的行政系统虽然不排外，但主要由契丹人出任并冠以传统的契丹称号。最有权势的官职是契丹枢密使、北府宰相与南府宰相、由萧氏后族成员担任的北大王与南大王，以及军事统帅于越。这些人掌管了所有的军事和部族事务，像军队将领的选拔、各部牧群的分配和草场的划分等。在他们之下是一大批令人眼花缭乱的部族官员，有管理前渤海王族的官职，有一系列为皇室服务的官员，诸如匠官、医官、围猎官以及负责皇室牧群、牧场与马厩的官员等。没有人可能将北面行政体制同有序的唐政府模式相混同。它在本质上是部落领袖一个庞大的私人扈从，它的职位许多是为皇族或后族的一支或另一支成员所设置并通过世袭选举（世选）担任。
南面官府同从传统契丹制度演变而来的北面官府相比则更加成熟。它形成于948年以后，那时世宗在开封陷落后返回都城并将大批的汉人官员带到契丹都城。它模仿了唐朝和五代的政府制度。契丹在此以前，于937年兼并边界十六州的前后就使用过许多中原官号，但这些官号在多大程度上反映了汉式机构的实际职权还不清楚。在许多情况下，它们显然是荣誉性称号，是契丹皇帝根据唐朝宫廷授予没有实际职权的职位与荣誉性官爵的已有做法，以作为对效忠皇室的奖赏。
然而，在947年，契丹人借用了中国宫廷的全套外壳，最终建立起了一个中国式王朝。南面官府仿照唐朝模式而设计。它同北面官府一样，主要机构设在上京。它有备皇帝顾问的老臣三师与三公这样的传统机构，也有类似于唐朝早期三省部门的复杂机构。它有一个汉人枢密院，结合了五代枢密院与唐朝尚书省的职能，下设五房而不是六部；还有一个以大丞相和两个副职的丞相为首的，包括一群秘书与顾问的秘书机构（起初为政事省，1044年后为尚书省），以及一个负责起草文件的机构（门下省）。这些部门中的每一个，至少在名义上，是类似于唐朝模式的复杂机构建制，但是秘书机构在政治决策中发挥了某种显著作用。还有依唐朝设计组建的监察机构（御史台）、翰林院、国史院以及各类学士机构。此外，还有一个皇室机构部门、各种特殊的寺与监、为继承人正式设立的东宫机构以及皇室卫队的军事组织（卫）。
基层地方组织也按照中国的设计开始成型。除了上京以外，此时还有一个位于辽阳的东京，统治着前渤海的领土，一个位于现在北京的南京，统治着937年所取得的前中原王朝领土。1007年，第四座都城中京设在以前奚人的都城，当时奚被最后并入了契丹国家。最后，1044年在大同建立了西京。每一座都城并不是帝国政府轮流办公的地方（像唐朝早期的长安与洛阳那样），而是一个道、一个当地行政管理网的区域性中心。每一个道似乎遵循适合于当地人的统治手段。在10世纪，这一情况由于以下事实而更为复杂，即两个比较大的被征服民族奚和渤海，在他们自己的首领领导下享有很大程度上的自治，他们作为属国进贡而不是作为臣民纳税。只是在11世纪初期，这些民族才完全并入了辽朝的政治体系。
这些都城，尤其是南京与东京的总管（留守），在其各自地区内行使着极大的权力，他们是辽朝政治体系中最强有力的人物之一。他们掌管着各级许多州县，这些州县是帝国定居地区实际的行政单位，在许多地区，它们与传统方式的部落组织并存。
南面的政府体系，至少从其外在形式上看，与唐和五代的政府体系相似。它的许多官员，尤其是中下级官吏，都是汉人。然而，熟悉9与10世纪中国制度的历史学家也许会受到影响，对那些在中国体制下具有巨大权力与影响的官衔拥有者作出与事实不符的夸大描述。北面与南面官员除了种族不同外，还有一个重要的差异。辽朝皇帝经常性迁移，从一个传统的季节性狩猎营地（捺钵）到下一个营地，所以每年只在上京住很短的时间。每一年有两次，即阴历的五月和十月，北面与南面行政部门的官员被招到皇帝的行营商讨国事。冬天，南面行政部门的官员们南下中京处理南面官管辖区汉人臣民的事务。但是在一年的大部分时间，由于皇帝庞大的扈从队伍是在北方地区行进，与各部首领发生联系，故而皇帝依然被期望亲自作出所有影响国家的重大决定并裁决狱讼。在游幸期间，他由北面行政部门的大部分高官陪伴，他们与他生活在一起，个人关系密切，既是国家的高官，又是他的伙伴（像蒙古时代的“那可儿”）。与此相比，南面行政部门只有个别的官员，一名宰相、一小群秘书及其起草文书的官员，充当他的日常随从。显然，北面行政部门官员凭借他们经常接近皇帝的优势，比南面行政部门的官员享有更大的实权。
这样，南面行政部门基本上是一个南面官管辖区及其定居人口的行政机构。它的官员听起来很高的官衔并不能消除这样的事实：日常的决策与所有的军权（南面官被特别排除在朝廷军事事务的讨论之外）都被集中在出自北面行政部门的皇帝的契丹随员手中。
总而言之，我们不应当受辽朝历史所描绘的官制组织的过多影响。许多官职似乎只是临时设置的。尽管有自世宗时代开始并断断续续地持续到11世纪的官僚机构化，但契丹人世界的权力与正式有序的政府组织很少有关系。它始终强烈地依赖于个人的自身素质与业绩、他的家庭关系、他与皇帝和权臣的私人关系、他的交往以及他的军队。在契丹人世界中，强有力的个人和强悍的军队依然给制度的完善蒙上了阴影。
［1］ [645]《辽史》，卷45—48，第685—831页。
［2］ [645]《辽史》，卷56，第908页。
