从早期以来就一定有了一大套行政法规，但除去那些保存在1975年发现的文书中的以外，留给我们的不多。虽然如此，我们还是可以根据史书和碑铭中的大量零散记载推知这些法规的存在和它们的大旨。

第一，一定有很多把帝国在行政上划分为郡和国（它们又细分成县）的规定；所有这些区域都由皇帝指派的官吏管理。随着帝国的扩大，新的郡不断被设置，以适应新开发地区的纳税居民的增长。当扩张遇到阻碍或居民因天灾和迁徙而大量减少时，这些行政单位就撤销或合并。县的下一级是乡，乡把不同的单位结合起来，为的是征税和征用劳役。更高一级的是由几个郡组成的一个大区，这些大区定时受到区刺史及其属员的巡察；［1］ 接近后汉末期时，这些大区转变为州。

第二，整个帝国的政府有它整整一套法规和条例：中央政府由多种的上下级机构组成，地方行政也是这样；政府官员从丞相到最低级官吏的任命、提升、罢免，都有一定的法规。还有关于征税和劳役的条例。简而言之，有一套繁多的法律和条令，以保证这个大帝国的结构复杂的政府行使职能。

虽然这些条例原文的大部分已失去而不可复得，但我们现在至少能整理出一些法规的轮廓，如征税制度或文官的职能。

关于征税和劳役，［2］ 我们知道，在唐代（618—907年）的改革以前，原则上是成年人要缴纳人头税，因时期不同而或以钱或以物（一般是一定长度的绢或麻布）缴纳。对商人的税率较高，奴隶主要为每一个奴隶缴纳两倍于一般人的税额。再者，因时期的不同，对一户中的妇女（有时还对男少年）征税较少，对儿童也是这样。除去人头税（在汉代，原则是120钱）以外，还有土地税，汉初（公元前 200年左右）定为收获的1/15，几十年以后，减为1/30，并延续几个世纪而没有变。除去这些主要的税目之外，还有商业税，财政紧急时候还有资产税。

土地税可以用部分的收获物缴纳；人头税在前汉时期缴纳现钱，但至少从公元1世纪中叶以来，以实物缴纳的情况日益增多。一般是用一定长度的麻织品，但有时也用绢或大量的丝。

应注意的是，地主阶级的大量佃农既不向政府缴纳人头税也不缴纳土地税，而只向地主交租。［3］ 地租一直是很高的，一般为收获的一半或2/3，当中央力量强大时期，甚至国有土地的租额也是这样。

关于劳役，原则上是到达一定年龄（这在几个世纪的过程中有所不同）的男子，从15到23岁之间起，理论上到56或60岁为止，必须在本县服一定期限的劳役。这种劳役大多是公共工程，其中经常包括维修政府建筑物如官廨或仓库等，有时是筑路、挖河或修堤。［4］ 遇到水灾，劳工就填塞决口，有时服劳役的时间超过了规定的期限，直到堤坝修好。法令还许可雇人代替，这表明这个制度只需要征用可征用的劳动力的一部分。［5］

秦代文书表明，在地方一级，男丁如不应征报到或从工地逃跑，要受笞刑；如携带政府的工具逃跑则受罚更重。［6］ 官吏在下列情况下都要受惩处：如不登记适龄服役的男青年；任用他们为“随从”而不去服劳役；或在同一时期从同一户中征集一个以上的人服役。［7］

另一个对所有男子的义务是服兵役，但看来，应征者也仅是所有应服兵役男子的一部分。应征的士兵头一年在本郡服役，第二年在保卫首都的军中服役或在边境的戍军中服役；诸王国征集的士兵，整个服役期间都在该王国境内。［8］

这个制度只在汉朝的前200年实行，到了后汉征兵就不实行了。征兵在以后的朝代暂时恢复。后世的军队大部分是由志愿兵和异族雇佣兵组成的。但不管这些军队的成分是异族还是土著，总有一套用于军队的法令和规定，虽然史料中只提到很少的几条。

在考古材料中发现了很多条法规和大量的应用实例。［9］ 这些发现物表明，当时要求精确的登录制度，包括建立库存物资和装备的清册，以及年度的和半年一次的报告。其中包括一些我们没有想到的规定，如每年的射箭考试中对成绩良好者的授奖，［10］ 获得路条需要行为良好的证明，［11］ 对因父母丧葬而准假的文书，［12］ 税务报告，缉捕伪造文书者和逃犯的通知等。［13］ 总之，这些材料虽是片段的，但也显示了受到一套法令和规定控制的一个官僚机器的工作情况。

虽然敦煌和居延发现的汉代材料证明了这些法规的实际应用，可是这百多条法规的实例却是写在秦代文书上的，因而可以肯定地推断，它们在汉代依然有效。［14］ 由于这些法规是属于一个低级地方官员的，所以它们提供的是最下层机构的行政细目，而没有触及其它的重要方面。这些材料的有关刑法部分，主要集中于盗窃、窝赃，［15］ 用大量的不同器物（如，从缝针到戈矛）进行斗殴等事，［16］ 而几乎没有提到杀人。此外，还有几条对未得到官方允许而擅自杀婴和伤残或杀害别人的儿童或奴隶等事的处理。9

在具有大量文牍工作的行政事务方面，［17］ 特别注意于对官方文书的处理；例如，他们的离任到任时间必须仔细注明；应收到而没有收到的信件必须追查；所有的公文必须按时发出，拖延要受罚。［18］ 另外一些条例对地方下级机关人员的任免时间也作了规定。它们规定对任职而不称职的官员也要予以处罚。［19］ 特别要避免任用那些以前被免职并永不叙用的人员。［20］

秦律中有很多关于谷物贮存、分配口粮和仓库管理等的条例。对谷物的情况要作定时报告，［21］ 对于收进来的谷物的堆放、［22］ 登记、库存账目、［23］ 防止浪费和偷盗、［24］ 处罚舞弊［25］ 等事，也有详细的规定。还有一个关于应在什么时候核查和怎样核查的单独规定。［26］ 因此就制定了所有的仓库都必须有衡器和量器，(11)而且这些工具要每年测验一次；(12)衡器和量器如有损失，则要受罚。(13)如计量工具不准确，有关人员则要受罚。(14)

对于每亩（约450平方米或约一英亩的1/10）所用的不同种子（如谷子、豌豆、黄豆等）的数量也有严格规定，［27］ 这可能因为汉代的习惯是贷种给农民。［28］ 按一定标准的原粮，舂成白米的数量也有规定，这可能是作为女犯人的劳动定额。［29］ 舂出来的米发给犯人作为口粮，定量按照工种对男子、妇女、儿童各有详细的规定。［30］ 我们有相当多的关于汉代在西北边境敦煌、居延一带戍军的口粮的材料；这些材料表明，汉代实际应用的规定与秦代的十分类似。［31］

除去谷物之外，牛、马也是秦律中的项目；这些牲畜受到定时的检查，如果主管人对它们不精心照料和使它们受伤，也要受罚。［32］

由于中国学者如劳榦、严耕望，日本学者（这里仅举几个人）如加藤繁、森谷光雄、滨口重国、镰田重雄、大庭脩、宫崎市定等人的艰苦的研究，文官的组织得以整理出来。虽然有关的文字（秦汉两朝正史中的职官志）提供了很多有关中央政府各部门组织的详情，但对这些部门的实际工作则谈得很少，而且几乎没有谈到地方行政的任何情况。

此外，细致的研究揭示了有关对文官的训练和任用以及对文官资格的要求等方面的规定。还有关于文官的入仕途径和俸禄的材料；这些规定一定是依据现已不存在的法令和章程制定的。7更没有想到的是，还有很多的次要材料，即关于请假的材料，我们掌握的这类片段材料至少有秦代的一个律、汉代的两个令，还有汉代的三个令、两个先例、一个格。

汉代制定的几个入仕途径，在以后的帝国时期还继续通行，即入仕要通过荐举、考试、袭爵［33］ 这三种途径。起初，经济状况看来是唯一的要求，这可能是为了防止入仕的人的贪污腐化，但从大约公元前130年以来，郡被要求每年推荐两个人进京入仕。这些人的行为必须“孝而廉”；他们先在中央政府机关工作，以后再出任县官。［34］ 但除去这些道德品质之外，他们还必须精通在郡的低级行政机关中学过的吏治；最后，这些被推荐者要通过考试，回答有关时局的问题。结果，某些高级官员有权让他们的后裔在政府任职。这种惯例虽屡经废止，但仍继续存在。

另一个入仕途径（它的细节我们已不能知）是进太学。太学设立于公元前124年，有一定数目的博士和50名学生。但200年以后，学生的数目多达几千。［35］ 值得注意的是，这些学生不一定是年轻人；为了防止任人唯亲，“孝廉”的年龄最后提高到至少40岁，这是中央政府不顾一切地力图扼制地方豪族势力的表现。

［1］ 关于帝国的行政组织，见上面第2章《地方组织》和《地方的变化和刺史》，第7章《郡与地方政府》，第8章《地方行政管理》。

［2］ 关于税制的详情，见下面第10章《税制》。

［3］ 关于土地占有者阶级的情况，见下面第10章《农村社会结构》。

［4］ 关于公元前132年黄河决口后使用劳役的情况，见《汉书》卷六，第163页（德效骞：《汉书译注》第2卷，第40页）；《汉书》卷二九，第1679页；《史记》卷二九，第1410页（沙畹：《史记译注》第3卷，第527页）。

［5］ 可雇人代服役事，见鲁惟一：《汉代的行政记录》第1卷，第162页以下。

［6］ 《睡虎地》，第207、220、221、278页（何四维：《秦法律残简》，d143、d144、e6）。

［7］ 《睡虎地》，第131、143、147、222页（何四维：《秦法律残简》，c2、c20、c25、d175）。

［8］ 关于服兵役的情况，见何四维：《汉法律残简》，第17页。

［9］ 这些遗物基本上是手写的残简，在中国西北的敦煌和居延附近的不同遗址发现；关于这些文书，例如见沙畹：《斯坦因在东突厥斯坦发现的中国文书》（牛津，1913）；马伯乐：《斯坦因第三次中亚考察发现的中国文书》（伦敦，1953）；鲁惟一：《汉代行政记录》；劳榦：《居延汉简考释》（台北，1960）；中国社会科学院考古研究所：《居延汉简甲、乙编》（北京，1980）。最近居延出土的汉简尚待刊布，其中包括大量的完整文书。另外还应加上湖北睡虎地的秦代文书；后者中的法律文书已由何四维译出，收于《秦法律残简》中。

［10］ 鲁惟一：《汉代的行政记录》，第118页。

［11］ 鲁惟一：《汉代的行政记录》，第110页。

［12］ 鲁惟一：《汉代的行政记录》，第83页；何四维：《1975年湖北发现的秦代文献》，第107页以下。

［13］ 何四维：《汉法律残简》，第73页；何四维：《诸王之乱》，第318页。

［14］ 何四维：《汉法律残简》，第26页以下、第333页。

［15］ 《睡虎地》，第150—173页（何四维：《秦法律残简》，d1—d40）。

［16］ 《睡虎地》，第185—190页（何四维：《秦法律残简》，d64—d76）。

［17］ 何四维：《汉法律残简》，载《通报》，45（1957年），第19页。

［18］ 《睡虎地》，第103—104页（何四维：《秦法律残简》，95—96）。

［19］ 汉代官吏荐人不当而受罚事，见何四维：《汉法律残简》，第193页注5、第278页。

［20］ 《睡虎地》，第127页以下，第130页（何四维：《秦法律残简》，c1、c4）。关于“废”这个术语，见何四维：《秦法律残简》，90注5。

［21］ 《睡虎地》，第24页（何四维：《秦法律残简》，1）。

［22］ 《睡虎地》，第35页以下、第98页（何四维：《秦法律残简》， 19、86）。

［23］ 《睡虎地》，第35、38—39页（何四维：《秦法律残简》，19、21）。

［24］ 《睡虎地》，第96—98、113—116页（何四维：《秦法律残简》，82—84、b1—b6、d127—d130）。

［25］ 《睡虎地》，第99—100、 113、115—116页（何四维：《秦法律残简》， 86—87、b1、 b5—b6、 d131—d132）。

［26］ 《睡虎地》，第96—101、112—126页（何四维：《秦法律残简》，82—89、b1—b29）。

［27］ 《睡虎地》，第43页（何四维：《秦法律残简》，27）。

［28］ 见《汉书》卷四，第117页（德效骞：《汉书译注》第1卷，第242—243页）；《汉书》卷九，第279页（德效骞：《汉书译注》第2卷，第302—303页）。

［29］ 见上面注51。

［30］ 《睡虎地》，第49、51页（何四维：《秦法律残简》，12、15）。

［31］ 见鲁惟一：《汉代的行政记录》第1卷，第93页以下。

［32］ 《睡虎地》，第33、81、132、141—142页（何四维：《秦法律残简》，9、74、c6、c17—c18）。

［33］ 见毕汉斯：《汉代的官僚制度》，第132页以下；支里斯皮尼：《后汉帝国官僚机器征募制》，载《崇基学报》，6：1（1966），第67—78页。

［34］ 《汉书》卷六，第160、164页（德效骞：《汉书译注》第2卷，第34、42页）；《汉书》卷五六，第2512—2513页。

［35］ 《汉书》卷六，第171—172页（德效骞：《汉书译注》第2卷，第54页；德效骞：《汉书译注》，第24页）；毕汉斯：《汉代的官僚制度》，第138页以下。