1915年9月1日，筹安会组织“各省公民代表”向参政院请愿变更国体后，全国舆论哗然，反对之声四起。9月6日，袁命“左相”杨士琦出席参政院，代表他发表关于变更国体的宣言。他首先声明：“维持共和国体，为本大总统应尽之职责。近见各省国民纷纷向代行立法院请愿改革国体，于本大总统现居之地位，似难相容。”随即轻轻一转说：“然本大总统现居之地位，本为国民所公举，自应仍听之国民。且代行立法院为独立机关，向不受外界之牵掣，本大总统固不当向国民有所主张，亦不当向立法机关有所表示。惟改革国体，于行政上有绝大之关系，本大总统为行政首领，亦何敢畏避嫌疑，缄默不言。”最后表示态度说：“以本大总统所见，改革国体，经纬万端，极应审慎。如急遽轻举，多所窒碍，本大总统有保持大局之责，认为不合时宜。至国民请愿，不外乎巩固国基，振兴国势，如征求多数国民之公意，自必有妥善之上法。”
这是一篇吞吞吐吐的文章，对于变更国体，又像赞成又像反对。但是按其字里行间来分析，可以清楚地看出，他一面竭力推卸其导演帝制的责任，一面又暗示如果全国人民硬要他做皇帝，他也只能服从民意，但他反对粗制滥造，要求参政院诸公替他加工一番。
9月9日，肃政厅全体肃政史上了一道公呈，请袁取缔筹安会。呈文写道：“自筹安会成立以来，虽宣言为学理上之研究，然各地谣言蜂起，大有不可遏制之势。杨度身为参政，孙毓筠曾任约法会议议长，彼等倡此异说，加以函电纷驰，号召各省军政两界各派代表加入讨论，无怪人民惊疑。虽经大总统派员在参政院代行立法院发表意见，然人心并不因之稍安。揆厥原因，无非以筹安会依然存在之故。应请大总统迅速下令取消，以靖人心。”从这道呈文看来，肃政史诸公显然摸错了袁的底子，误会他是不赞成变更国体的，而他们肃政史既居“言官”之责，就不能不出面来讲几句正大光明的话。袁看了这道呈文，心中想道，如果照以前处理复辟谣言一样，发表一道命令，申斥变更国体为“莠言邪说”，岂不是搬起石头打自己的脚！但他又不肯把自己的真意和盘托出，于是亲自拟稿批示说：“世界各国有君主、民主之分，要不外乎本国情为建设，以达其巩固国家、保全种族之宗旨。中国当君主时代，厉禁讨论民主政体，而秘密结社，煽惑不绝，一旦爆发，更无研究之余地。前车之鉴，可为寒心。讲学家研究学理，本可自由讨论，但须具有界说，不可逾越范围。着内务部确切考查，明定范围，示以限制。”
这个批示公开称赞筹安会“六君子”为研究学理的讲学家，内务部当然不会再有误会了，所以九月十六日该部呈复说：“政谈集会，本为讲学家研究学理之资，其界说属于言论。从前君主时代，于讨论共和之政论，深闭固拒，故其原理未易晓畅，而其说输入人心，乃酝酿于秘密煽惑之中，一发而不可收拾。易地以思，可为殷鉴。是则关于言论，不妨任其自由。该会发起人皆学识闳通、声望卓著之士，于此次讨论界说、范围，亦已郑重声明。倘认为有扰乱秩序之虞，自当加以限制，以保公安。”这道呈文不过像鹦鹉学舌般把袁的批示发挥一番，并且认为筹安会发起人已经自定界说，没有另加限制之必要。
这时，全国反对帝制的呼声既高且烈，有人上书请诛“六君子”以谢天下。袁不得不一再表示筹安会与己无关，但又借口“言论自由”，百端予以包庇。他说：“关于国体问题，如不任令学者自由研究，则有一部分人士坚持此项主张，反足以撼摇国体。不如开放言论，以缓和其空气。”“现在欧洲发生战事，整个国际局势正在动荡不定之中，墨西哥五个总统并立，相争相伐，应当引为殷鉴。”“筹安会是学者研究政治的团体，无论他们发表什么主张，都与本大总统毫不相干。本大总统所居之地位，对于这个问题难于研究，但是，根据言论自由的原则，只要他们无扰乱治安的行为，未便加以干涉。”这位可敬的总统，不但口口声声大谈其“言论自由”，不肯取缔筹安会，甚至还因发起筹安会的“六君子”已成众矢之的，公然派武装警察分别保护他们的住宅。
9月19日，又有所谓全国请愿联合会，在安福胡同挂出招牌，推举沈云沛为会长，那彦图、张镇芳为副会长，并于是日联合“各省代表”向参政院举行变更国体的第二次总请愿。这套把戏的幕后人，是袁的另一爪牙梁士诒。
梁士诒的早期历史，前文已经介绍过。自入民国以来，他又任过总统府秘书长，参与袁朝机密。1914年第一次世界大战发生后，他和英国公使朱尔典、法国公使康悌、美国公使芮恩施等往来密切，曾代英国在中国兵工厂内制造步枪两万支，通过香港殖民政府送给英国；代法国设立惠民公司，招募华工送往法国战地工作；又拟开辟中美直接航线，与美国合组中美太平洋轮船公司[1]。这些活动深得帝国主义的欢心，袁对他也就更加重视了。
但梁利用公府幕僚长的地位，经常与各省军阀密电往来，事前既未请示，事后也不汇报。袁是个疑心病很重的人，曾当面告诫他：“你在中央身居要职，不宜假军人以词色，以免助长其骄矜之气。”这一告诫并未引起梁的重视，袁对此深为不满。
清朝末年，梁与杨度二人在经济特科同榜及第。1913年，熊希龄组阁时，杨度求为交通总长，被梁一语破坏。杨为“太子派”，袁克定也不喜欢梁。
袁手下文人也有所谓皖派、粤派。皖派首领为杨士琦、周学熙，粤派首领即梁士诒。皖派只有上层关系而无下层基础。粤派则由梁士诒、朱启钤、周自齐、叶恭绰等人[2]组成了一个小团体，把持全国银行、铁路事业，外间称为交通系。杨士琦是袁的头号智囊，周学熙是袁的亲戚，若论上层关系，梁士诒迥非二人之敌。1914年，袁废除内阁制，改设政事堂，再任周学熙为财政总长，以梁敦彦为交通总长，这是皖派打击粤派和排挤交通系的一次政争。同年，梁由公府秘书长调任税务处督办，也是太子派和皖派联合起来把梁排出中枢的又一次政争。
袁战胜国民党后，拟向五国银行团进行第二次大借款，因欧战发生，五国自顾不暇，袁遂转而向美国借款，五国又联合反对，加以日军侵入山东，美国不愿冒风险向中国投资，谈判无法进行。梁士诒建议发行内国公债以解除当前的财政危机，袁即任梁为内国公债局总理，第一次发行民国三年内国公债二千四百万元，第二次又发行民国四年内国公债二千四百万元[3]。内国公债局设洋会办一员，由总税务司、英国人安格联担任，掌握实际权力。在这两年内，全国到处兵连祸结，加以天灾流行，人民困苦不堪，而袁政府两次发行巨额公债，举国为之骚然。梁却自以为“生财有道”，有时与人谈话，不免得意忘形，说什么：“国家财源如此枯竭，而老头子筹办帝制，挥金如土，若非鄙人竭力张罗，焉能平稳渡过。”这些表功之词，也非袁所乐闻。
[1] 中美通航因讨袁战争爆发未实现。
[2] 朱启钤，贵州人，举人出身，徐世昌的干儿子。清末曾任津浦路总办。民初历任内务，交通等部总长，与梁士诒、周自齐同称为交通系三巨头。周自齐以鲁人而生于粤，历任交通、财政等部总长、中国银行总裁等职。叶恭绰广东人，梁士诒的重要助手。
[3] 清末民初均有发行本国公债之议，因种种阻力未果。民三公债是第一次见诸实行的本国公债。
中国有两句成语：“天有不测风云，人有旦夕祸福”。1915年6月，突有哄动京华的“五路大参案”发生，吓得梁士诒心惊胆战，急忙称病避居西郊翠微山。此案经过如下：
6月9日，都肃政史庄蕴宽等提出弹劾案，弹劾津浦路局局长赵庆华贪污舞弊，18日袁令赵停职交平政院审讯。平政院院长周树模立即呈复，此案与交通次长叶恭绰有关。20日袁又令叶停职待审。随后此案牵涉到京汉、京绥、沪宁、正太四路，京汉路局局长关赓麟、京绥路局局长关冕钧均奉令停职待审。以上五路局长都是交通系的骨干分子，号称“五路财神”。梁、叶、二关等人，又都是广东同乡，论者认为这是袁世凯杀鸡吓猴的一记辣手。但是，梁是一个长袖善舞的聚敛之臣，袁不能一脚把他踢开，此番发动五路参案，其目的在于警戒他不要恃功而骄，在外胡言乱语，不要与军人勾勾搭搭，自立门户；并且责成他立功自赎，为帝制运动开辟财源。梁受此打击，自不能不加倍卖力，以挽回袁对他的信任。
首先，他推荐蔡乃煌为江苏、江西、广东三省禁烟特派员，为袁筹措帝制经费。蔡不是陌生人，就是清朝光绪年间，奉端方之命，伪造岑（春煊）康（有为）二人合影的那位上海道，后因贪污被革职。此次获得起用后，他在上海将沪粤关栈存鸦片六千箱，每箱以四千五百元出卖，共得二千七百余万元，悉数提供帝制经费。这种名为禁烟实则大规模贩卖烟土的恶劣行为，后来反动当权派奉为圭臬，照此办理[1]，真是祸国殃民，贻患无穷。
接下去，梁又组织变更国体的请愿会，给帝制运动打催生剂，企图提早新皇登极的日程。
9月20日，参政院根据筹安会所策动的各省代表请愿书83件，咨达袁政府，建议于本年内召开国民会议，表决变更国体问题。咨文称：“国体为宪法上重要问题，解决之权，应在国民会议。请政府提前于年内召集国民会议，为根本之解决。”袁于9月25日咨复称：“国民会议议员复选，定于11月20日举行。俟各地方复选报竣，当即召集开会，以征正确之民意。”所谓“国民会议”，就是新约法所规定的复决民国宪法的机构，其组织法已于这一年3月12日公布。但是，召开这样一个会议，必须经过一段相当长的时间。袁既决定于1916年元旦举行开国登极典礼，时间已来不及，所以梁士诒指使请愿联合会代表再向参政院请愿，说什么国民会议是复决民国宪法的机构，不是决定国体的机构，应当另设“征求多数国民之公意”的机构，解决国体问题。同时，梁士诒以参政的资格，联合一批参政起草《国民代表大会组织法》，建议召开国民代表大会表决国体问题。参政院通过了这个建议和组织法，10月6日咨请政府予以公布。这个组织法以前次国民会议组织法所产生的初选当选人为基础，进行国民代表的选举，手续上当然简便得多。袁接到此项咨文后，即于10月8日予以公布，并发表命令说：“改革国体，事端重大，倘轻率更张，殊非所宜。惟约法所载，中华民国主权本之国民全体，解决国是，自应听之国民。昨准代行立法院咨请公布《国民代表组织法》，业经颁令公布。本大总统受国民之付托，以救国救民为己任，民所好恶，良用兢兢。惟有遵照约法，以国民为主体，务得全国多数正确之民意以定从违。京外文武官吏更应督饬所属，维持秩序，静候国民之最后解决。其选举监督之任者，尤宜遵照法案，慎重将事，用副本大总统遵守约法、尊重民情之至意。”
[1] 后来蒋介石自任全国“禁烟总监”，大量贩卖烟土，抽收烟税，为发动内战之用。
其实，民国约法早已被袁撕毁。他口中的所谓约法，是指他自己制造出来的“新约法”。但是，即使新约法是一部伪约法，也还披着民国约法的外衣。现在既要改行帝制，怎么谈得上遵守约法呢？而且，袁又于10月10日下令，停止国庆日的阅兵、宴会和一切庆祝仪式，这就是暗示，民国命运已经告终，民国国庆也就失去其庆祝的意义了。
以上这些戏法，袁自以为做得十分机密，可以欺骗国人。后来起义各省揭露，早在“六君子”发起筹安会之初，8月30日，梁士诒便与段芝贵、朱启钤、周自齐、张镇芳、唐在礼、雷震春、江朝宗、吴炳湘、袁乃宽等秘密成立“大典筹备处”，并用他们十人的名义，密电各省将军、巡按使，告以“将用各省公民名义，向参政院上请愿书，每省各具请愿书一份，均由此间（大典筹备处）代办，随时稿底电闻”。他们所要求于各省军民两长的，只是“请将尊名并贵省绅商列入”。9月10日，国民会议事务局密电各省：“将来投票决定，必须使各地代表共同一致主张改为君宪国体，而非以共和、君主两种主义听国民自由选择。贵监督（必须）物色可靠人充当代表……此项代表虽由选举人选出，实则先由贵监督认定……投票时派人监视，密令照选。投票人虽由各省军民长官指定，形式上仍由各县推选。”10月11日，国民会议事务局密电各省：“关于选举密件，务望特派亲信人员严密保管，免留政治污点。”这些密件摄影制版在报上公布出来，成了帝制丑剧万古不磨的铁证。
梁士诒把帝制运动推进到一个新的阶段，果然深受袁的嘉奖，因此五路大参案化大为小，赵庆华仅受撤职处分，交高等文官惩戒委员会惩戒。关冕钧撤职免议，关赓麟留职惩戒，叶恭绰复职免议。以上的所谓惩戒，都不过是“不了了之”的官样文章。
自从梁士诒组织行动机关推进帝制运动以来，筹安会那个研究机关就不免门前冷落，这是因为杨度等“六君子”既少军阀背景，又无财政实力，当然不是梁的对手。但是杨度等不甘落后，他们以君主实现后必须推行宪政，因此又于10月14日改组筹安会为“宪政促进会”，想在君主立宪方面抢先一步做出另一篇好文章来。
袁的爪牙用开快车的方法，不召集国民会议而召集“国民代表大会”来表决国体问题，但是办理“国民代表”的选举，也必须有一定的手续和程序。使人惊异的是，自10月8日公布《国民代表大会组织法》以后，25日就在某些省区进行了“代表”的选举，28日以后就有部分省区的“国民代表大会”进行了所谓国体投票，办理如此迅速，是古今中外自有选举制度以来所未有的。到11月20日，全国各省区的“国民代表大会”投票均告完成，代表票数共计1993张，全体赞成君主立宪，没有一张废票和反对票。尤其使人惊异的是，根据袁党自己制定的《国民代表大会组织法》，代表仅有表决国体之权，并无推举皇帝之权；但是各省区的“国民代表大会”一致发出推戴书，上面写道：“谨以国民公意，推戴今大总统袁世凯为中华帝国皇帝，并以国家最上完全主权奉之于皇帝，承天建极，传之万世。”无论哪一个省区的推戴书，都写上这四十五个字，不多一字，不少一字，也没有一字不同。后来知道，10月23日朱启钤等曾密电各省区，推戴书上必须写此四十五字，不得有所增减，其手法之拙劣，也是古今中外所无的。
国体问题表决了，皇帝也推戴出来了，下一步骤是由各省区“国民代表大会”委托参政院为“国民代表大会总代表”，上书皇帝“劝进”。参政院欣然接受委托，12月11日恭上“总推戴书”，不用咨文而改用奏折，文中一律用“我圣主”代替了“我大总统”的原称。当天下午，袁将推戴书发还，并附以回文如下：
民国之主权，本于国民之全体。既经国民代表大会全体表决改用君主立宪，本大总统自无讨论之余地。惟推戴一举，毋任惶骇。天生民而立之君，天命不易，惟有丰功盛德者始足以居之。本大总统从政垂三十年，迭经事变，初无建树。改造民国，已历四稔，忧患纷乘，愆尤丛集。救过不胜，图治未遑，岂有功业，足以称述！前此隐居洹上，本已无志问世，遭逢时变，谬为众论所推，不得不勉出维持，舍身救国。然辛亥之冬，曾居政要，上无裨于国计，下无济于民生，追怀故君，已多惭疚，今若骤跻大位，于心何安，此于道德不能无惭者也。致治保邦，首重大信。民国初建，本大总统曾向参议院宣誓，愿竭力发扬共和，今若帝制自为，则是背弃誓言，此于信义无可自辞者也。本大总统于正式被选就职时，固尝掬诚宣言，此心但知救国救民，成败利钝不敢知，劳逸毁誉不敢计，是本大总统既以救国救民为重，固不惜牺牲一切以赴之。但自问功德既无足言，而关于道德、信义诸大端，又何可付之不顾？在爱我之国民代表，当亦不忍强我以所难也。尚望国民代表大会熟筹审虑，另行推戴，以固国基。本大总统处此时机，仍以原有之名义及现行之各职权，维持全国之现状。
这篇半推半就的文章，显然是授意参政院再做一篇歌功颂德的文章，替他洗刷背叛清朝、背叛民国的两大罪名，然后堂而皇之地做起皇帝来，将来写在历史上，就要光彩得多。参政院诸公当然懂得他的心意。当天下午5时，该会召开会议讨论回文，孙毓筠建议再写一篇典丽矞皇的文章，进行第二次的推戴。全体一致赞成。5点15分，参政院就把文长二千六百多字的第二次推戴书办好送出。第二次推戴书当然要针对袁的回文着笔，但是从开会讨论到公文发出，其间只有15分钟，发言和表决至少费去十分钟，剩下来的五分钟要写这篇长达二三千字的大文，就是誊写也来不及，怎么能够一挥而就，岂非神来之笔？
第二次推戴书列举“圣主”具有经武、匡国、开化、靖难、定乱、交邻六大功德。经武是指小站练兵，匡国是指镇压义和拳民，开化是指在北洋大臣任内推行“新政”，靖难是指抗拒辛亥革命，定乱是指以武力扑灭国民党的“二次革命”，交邻是指接受二十一条，投降日本帝国主义。关于袁世凯曾经宣誓效忠共和，现又改行帝制，推戴书替袁解释说道：“此则民国元首循例之词，仅属当时就职仪文之一。盖当时之誓言，根于元首之地位，而元首之地位，根于民国之国体，国体实定于国民之意向，元首当视民意为从违。今则民意已改，国体己变，民国元首之地位已不复保存，民国元首之誓词当然消灭。”关于袁与清朝皇帝的关系，推戴书强调清朝气数已终，非任何人所能为力，而清室能够避免历代亡国之惨，皆袁苦心调护之功。最后，推戴书替袁下了八个大字的考语，说他“尽瘁先朝，无负民国”。
第二天，袁发表申令表示接受帝位。申令说：“天下兴亡，匹夫有责。予之爱国，讵在人后……但亿兆推戴，责任重大，应如何厚利民生，应如何振兴国势，应如何刷新政治，跻进文明，种种措置，岂予薄德鲜能所克负荷？前次掬诚陈述，本非故为谦让，实因惴惕交萦，有不能自己者也。乃国民责备愈严，期望愈切，竟使予无以自解并无可委避……第创造宏基，事体繁重，洵不可急遽进行，致涉疏率。应饬各部院就本管事务会同详细筹备，一俟筹备完竣，再行呈请施行……除将国民代表大会总代表推戴书及各省区国民代表推戴书发交政事堂，并咨复全国国民代表大会总代表代行立法院外，合行宣示，俾众周知。”
以前袁在命令中总是自称为“本大总统”，而在这次申令中则改口称“予”，这分明就是皇帝的口吻了[1]。而且，自12日承认接受帝位之日起，袁的坐椅就加上了黄缎垫披。13日，袁在怀仁堂接受简任级以上文武官员的朝贺，这批人员由内史监阮忠枢率领，公府大礼官黄开文司仪，文东武西，向袁行三鞠躬礼。袁发表了简短的演说，说什么“大位在身，永无息肩之日，故皇帝实为忧勤惕厉之地位，而决不可以安富尊荣视之。且历代皇帝，子孙鲜有善果，平时一切学问职业皆不自由，故皇室难期发达。予为救国救民计，已牺牲一身，今后还将牺牲子孙”。词毕，众官又一鞠躬而退。
[1] 皇帝在诏书中经常自称为“朕”，有时自称为“予”。
从袁宣布接受帝位的一天起，中国就处于既非中华民国又非中华帝国的混乱时期，而且出现了总统与皇帝并存，但是既非总统又非皇帝的奇怪局面。皇帝尚未登极，首先在公文上称臣的是奉天将军段芝贵。袁在公文后面批了“不当称臣”四个字。其次，直隶巡按使朱家宝比称臣又进了一步，不用呈文而用奏折，并且抬行写着“奏请皇帝陛下圣鉴”，袁也表示登极大典尚未举行，称帝称臣不宜过早。外国人称臣最早的是公府日本顾问有贺长雄，袁赐给他一件古画，他上了一道谢恩折，曾经引起一场风波[1]。
袁在口头上虽说称帝称臣不宜过早，但是从承认接受帝位以后，他就不再以总统的名义发号施令了，改用“政事堂奉策令”，究竟奉谁的策令，却又未加说明。当然，大家知道，这些策令都是那位既非总统又非皇帝、既是总统又是皇帝的那个古怪老头子所发布的。在公文程式上也出现了一种非驴非马的过渡形式，所有各部门和各省当局的文电，既废除了总统的名号，也避用皇帝的称号，尽可能地含糊其词，如“奉谕”、“谨乞钧鉴”，等等，而这些词汇对皇帝和总统都是适用的。
12月19日，“大典筹备处”的招牌公开地挂了出来。21日，国民会议事务局密电各省将军巡按使，关于国体问题的文件，除法律规定者外，所有公私文电一律予以销毁。31日，大典筹备处通告，明年改元为“洪宪元年”。
[1] 有贺谢恩折原文：“外臣酷爱唐人墨宝，拜领之余，恐惶万状。伏维中日亲善，为二国存亡之所关，亦为世界和平之基础。外臣叩蒙恩知，备员顾问，进止标的，恒在于是。对于母国，固应确守臣子之分，卖国利外，非外臣所敢为；然事关法律，苟利中国，无害日本，又或见共利于中日两国者，必进而明其治理，使其易于实行。因此之故，犯难亡身，亦且不惜，区区人言，更无待论。燕京风土，本与外臣病躯相适，年齿亦正当致力之期，拟即贡其所得，为新朝创业之助，誓致毕业之力，从事于陛下所命之法律事业，以报恩遇于万一。”此折呈递后，日本报纸以日本尚未承认中华帝国，有贺对袁公然执外臣之礼，实属有玷日人声誉，纷纷著论加以谴责。天津日侨在大和俱乐部开会，予有贺以除名处分。
