袁世凯的一生，只知有“军意”而不知有“民意”，认为“民意”不过是一个抽象名词，历史上所称的“民意”，都是统治者为自己的利益制造出来的。他由总统变皇帝，也制造了一整套“民意”，从各省公民请愿到最后召开国民大会，办得煞有介事，古代创业之主所称的“天与人归”，也不过如是而已。他所重视的“军意”，在登极之前，大封各路英雄，其目的就是让大家共享荣华富贵，以免今后有人造他的反。
袁世凯跟西太后一样，最怕外国人，特别是对中国怀有绝大野心的日本人。日本人在北京办有一种华文报，名叫“顺天时报”，经常抨击中国内政，袁命左右每日择要剪呈，以观察该报对帝制问题的态度。他一连看了许多天，看见报上都是赞成中国改行帝制的言论，也就释然于怀，懒得再往下看了。他做梦也不曾想到，这些剪下来的材料，都是袁乃宽之流叫人自编自印伪造出来的，而真的《顺天时报》则是反对帝制的。
他又接到驻日公使的报告，日本政府对中国帝制采取不过问的态度。9月6日，大隈首相再一次发表谈话说：“中国推行共和失败，转而回到帝制，乃是一种极其自然的趋势。中国改行帝制，新朝皇帝必须具备统一全国的力量，从这一点看来，袁世凯做皇帝乃是一种必然的结果。这是中国的内政，日本不拟干涉。”袁看了这段记载，想到日本也是君主之国，当然不会反对中国改行帝制；而本人已对日本送过一笔厚礼，日本人在情理上也没有再跟他作对的理由。他完全忘记了日本人所讲的话是靠不住的。1894年，日本政府表示不反对中国出兵朝鲜，后来自食其言，引起甲午之役。难道今天的日本，就变成了言而有信的君子国了吗？
袁是李鸿章的“以夷制夷”外交政策的继承者，一贯利用英美抵制日本。辛亥革命时期，他利用英国导演了“南北和”，从而篡夺了民主革命的果实。今天的英国公使还是那位导演“南北和”的朱尔典，而朱尔典是赞成中国改行帝制的。他没有注意到今天的英国，被欧洲战争拖得精疲力竭，无力兼顾东方；而日本则非复当年之日本，他远在亚洲，置身欧战之外，可以在中国趁火打劫，而英国无可如何。
10月中旬，帝制问题日益明朗化，日本向西方国家建议，向中国政府提出一个干涉帝制的联合劝告。英国是袁政权的后台老板，当然不愿参加，但在日本的压力下，又不敢不参加。美国的态度则有所不同，日本驻美大使珍田屡次向美政府讨回音，美国国务卿兰辛冷然回答说：“美国政府不愿干涉中国内政。”
10月28日，日本代理公使小幡偕同英、俄两国公使到外交部，提出请中国政府缓办帝制的三国联合劝告。这位代理公使公然代表三国发言，认为“中国改行帝制，难保国内不引起骚动，因此三国政府希望中国政府暂缓实行”。兼外交总长陆征祥回答说：“中国改行帝制是由中国人民发动的，中国政府未便干涉。现在已有十五省区投票赞成帝制，未便展期进行。即使有人反对帝制，那也只是少数暴徒，中国政府力能控制大局。”
三国使节走后，外交部又用正式照会回答他们说：“敝国人民赞成帝制，如果政府加以压制，就会影响治安，因此采取召开国民代表大会投票表决的办法来解决这个问题。敝国总统前于9月6日向参政院发表宣言，认为变更国体不合时宜，足以说明政府本不赞成此举。但国体问题一日不定，人心一日不安，倘从多数民意取决，各省治安可保无虞。”照会表示“感谢友邦提出劝告之善意”，并称：“保全东亚和平，中国政府与友邦目的相同，自当全力以赴。”最后向三国政府提出一个反要求：“凡本国法权所不及的地方（租界），以及逃亡国外的少数暴徒，希各友邦协力予以取缔。”
这种自欺欺人之谈，当然不能解决问题，特别是这个照会并未针对三国照会中所提的中国政府能否缓办帝制的问题作出明确的回答，日本方面尤为不满。11月4日，日本代理公使小幡单独到外交部交涉，声称中国照会意义不明，希望补作解答。
日本如此咄咄逼人，袁命陆征祥找英国公使朱尔典商量。朱尔典旧话重提，仍然劝中国加入协约国，并采取行动扫除德国在中国的一切势力。朱尔典的这个意见，事前曾与法国公使康悌、俄国公使克鲁朋斯基秘密协商，完全取得同意。原来法国公使受了日本人的影响，已于11月1日向外交部递了请缓办帝制的照会，“三国劝告”已扩大为“四国劝告”，所以朱尔典不得不找他来商量。11月8日，朱尔典通过陆征祥把以上情况告诉袁，袁不禁眉飞色舞，认为他的“以夷制夷”的政策，还是行之有效的。
11月11日，外交部邀请英、日、法、俄四国公使举行会谈。陆征祥向他们表示：“现在全国已有二十个省区投票赞成君主立宪，如有少数暴徒反对，无论何时何地，本国政府都有足够的力量应付突发事变，请友邦放心。”末了，他还声明本国政府决定在年内不变更国体。这是袁政府向四国公使（实际上是向日本一国）所作的一种让步，意思是说，你们所要求的是缓办帝制，不是取消帝制，我现在答应年内不变更国体，你们应当无话可说了。
这是骗不了三岁小孩子的一句鬼话。所谓年内不变更国体，就是意味着开年可以变更国体，而此时距年终只有一个多月。何况日本所提的缓办帝制，不过是一种外交词令，实质上是干涉帝制的代用语。袁用这种半骗半拖的手法来应付，当然是行不通的。
11月12日，意大利公使又在日本人的影响下送来一个请缓办帝制的照会，于是四国劝告扩大为五国劝告，问题愈来愈严重了。
11月20日，朱尔典找陆征祥讨取关于中国参加协约国问题的回答。陆已看出英国没有力量压制日本，他便无精打采地说：“问题不是不可以谈，可是，这个问题只有贵国一国提出来，我们就很难处理了。”随后这段谈话被美国报纸揭露出来，日本政府大为愤怒，日本报纸公开谴责英国在对华问题上排除日本，别有用心，并且建议日本政府应当采取更加强硬的政策，不能容许各国无视日本。这样一来，英国方面大起恐慌，朱尔典慌忙发表谈话否认其事，北京外交部也跟着极口抵赖。英国外交部因为朱尔典办理外交“失密”，曾拟予以撤职处分。朱尔典埋怨中国外交部不能保守机密，以致好计成为虚话。
随后美国报纸又披露了一条消息，据说中、英两国正在秘密讨论同盟条约，同盟期限定为十年，英国承担义务，说服各国承认中国改行帝制，并帮助中国加入国际团体，等等。这个消息引起日本政府更大的愤怒，反过来又引起英国政府更大的恐慌。11月27日，英国驻日大使葛林奉外相葛雷之命，访问日本外务省次官币原，确切担保英国非与日本协商，决不缔结中英同盟。接着，日本外相石井屡次向有关各国声明，关于中国问题，非经日本同意或至少有日本参加，不得成立任何协定；关于中国帝制问题，应俟欧战结束后再议。
在五国提出联合警告的时候，协约国的敌对方面德国公使辛慈也在大施手腕，竭力拉拢中国方面的军人政客，并且表示赞成中国改行帝制，其目的在于阻止中国加入协约国，继续保持中立国的地位。袁在外交上虽然采取亲英、美的政策，但对德国同样保持友好关系。早年袁在小站训练北洋新军时，所用教官均为德国人，袁在山东又跟德国人打过交道，其镇压义和团之举，深得德帝国主义的欢心。北洋军人在德国教官的培训下，大多具有崇德、恐德思想，认为德国陆军世界第一，不少高级军官以留学德国或曾到德国观操为荣，甚至蓄须也要模仿德皇威廉二世的翘胡子式样[1]，而德国也对他们百般拉拢。德皇威廉曾经拉拢清政府进行中、美、德三国同盟，清政府倒台后，威廉又以袁为目标，1912年曾派秘使到中国，继续商谈中、德同盟问题，嘱袁保持机密，勿使英、日两国闻知。袁战胜国民党后，1913年秘密派长子袁克定到德国报聘。袁克定回国后，曾将德皇赞成中国改行帝制的情况向亲信人物透露过，辗转传入朱尔典之耳。朱尔典急忙向袁暗示，“中国如欲改行帝制，英国完全赞成，而且可以拉拢美国采取一致行动，你们不必跟德国打交道。”随后德皇特别挑选以精干著称的外交家辛慈到中国，跟英、美等国展开了争夺中国的外交战。自中国加入协约国和中、英同盟之谣流传以来，11月24、25两日，辛慈接连到总统府两次，直接向袁提出口头抗议，袁当然否认其事。
帝制问题由于五国干涉，形势非常不妙，加以上海方面接连发生11月10日郑汝成被刺、12月5日肇和兵舰起义两次事件，证明袁政府所说的“力能控制大局”不能兑现。但袁所导演的总统变皇帝的连台大戏，已经势成骑虎，未便戛然而止，乃于12月12日向代行立法院表示接受帝位。事隔一天，日本公使单独照会外交部，抗议中国政府对缓办帝制的答复毫无诚意，要求于15日以前给以满意的回答。15日，刚回任所的日本公使日置益邀同英、法、俄、意四国公使到外交部提出第二次劝告。日置益代表各国发言说：“前此各国向贵国政府提出有关帝制问题的劝告，贵国政府曾声言不急遽从事，并担保中国境内治安的完全责任。因此，日本与四国对中国现局决然采取监视的态度。”这种很不礼貌的口气，说明它们已由劝告的形式进入到警告的形式，袁才认识到此事决非空言所能搪塞，英、法等国不仅不能牵制日本，反而让日本牵着鼻子走。同时，他又认为，日本并非真正反对帝制，它所采取的是一种外交讹诈手段，如不满足其欲望，它不会善罢甘休，而日本继续从中作梗，帝制问题就有功亏一篑的可能。
[1] 在旧中国，当官的人大多蓄须以壮仪表。军人所蓄德国威廉式胡子，两翼上翘，以示更加“威武”。
这里有一件外交秘密。这一年5月间，袁政府与日本签订中日条约，其中有第五项共七条，“留待日后协商”。日本政府拟乘袁世凯进行帝制之际，压迫他补签一项条约，把这七条全部予以承认，作为日本承认帝制的交换条件。为了避免西方各国干涉，日本再三叮嘱袁政府办理此项交涉时，必须严守秘密。这一年10月12日为日皇加冕之期，袁叫驻日公使陆宗舆代表中国政府参加祝贺。日置益向袁建议，中国政府不妨加派一位特使，以中国大总统同级的最高勋位赠予日皇，在赠勋的幌子下办理此项外交，才能保持秘密。袁只求皇帝做得成，任何条件都可以接受，因此决定派周自齐为赴日赠勋特使，并加周“上卿”衔以抬高其身价，同时加外交部次长曹汝霖以“仪同特任”的待遇，命其主持此项交涉。外交部电令陆宗舆将以上情况通知日本政府。随后日本外务省称：俄国特使正在访问日本，定于来年1月21日离日回国，希望中国特使于21日以后光临。旋由中日两方商定，周特使定于1916年1月24日行抵东京，日本政府将以亲王之礼予以接待。1月14日，日置益在日使馆设盛宴为周饯行。
不料就在周特使赴宴的次日，外交部突接到日使馆打来的紧急电话说：“顷接东京急电，请中国特使展缓行期。”奇哉怪哉！关于赠勋问题和中国特使的行期，都是日本方面首先倡议和一手安排的，袁政府奉命而行，为什么临时变了卦，难道又有哪一国的特使要访问日本，而不得不叫中国特使让路以待吗？
隔了一天，外交部又接到陆宗舆的电报，才知其中原委。电报说：“日本政府闻知中国即将实行帝政，中国政府以行将作废的民国勋位赠给天皇陛下，实为大不敬。而且，外间盛传，中国政府将于周特使访日回国后实行帝政，是则周特使此行，必将引起各国猜疑，因此日本政府难于接待。”
1月21日，日本外相石井正式通知陆宗舆，大意谓：云南已经独立，证明贵国政府所称“力能控制大局”纯属空谈。此时实行帝制，日本政府不能承认。接着他又含蓄其词地暗示说，中国一切问题，事前非取得日本同意，不能认为有效。中国与其他各国的一切交涉，亦非由日本居间转手不可。这就是说，日本已视中国为其保护国，无论内政外交均无独立自主的权利，而日本看到中国人民反对帝制日益强烈，估计帝制运动必将失败，因此才有拒绝接待赠勋特使之举。
其实，以上这些情况，都是表面文章。如果把这件事情和另外一件事情联系起来一看，就不难得其真相。原来日、袁之间进行这笔暗盘交易，早已引起西方国家的注意，它们加强了间谍活动，想把个中底蕴刺探出来。法国公使馆华籍职员方璟生，认识公府内侍勾克明。勾的母亲是袁家的老乳娘，勾本人从小又在袁家长大，因此袁派为贴身侍从，可以出入深宫内室。方用重金把勾收买过来，叫他私配钥匙偷开袁的抽屉，窃出中日密约草案。法国公使康悌一面拍照保存，一面仍将原件交勾带回锁在原处。康悌把这张照片转请西方各国共同研究，不久便由纽约报纸全文披露出来。中日外交秘密泄露后，袁急得像热锅蚂蚁一样，严令北京军警机关限期破案。1916年1月18日，京师步军统领江朝宗派人逮捕了内侍勾克明，同时被捕者尚有内史沈祖宪等十余人。就在同一天，新华宫发现一件骇人听闻的“谋逆案”，主角为大典筹备处会计科主任袁乃宽之子袁英[1]。袁乃宽也是河南人，他跟袁皇帝本是“五百年前的本家”，他就死拉活扯地称袁为叔父，而袁也就含糊地予以默认。袁乃宽是帝制运动的核心人物，名列“十三太保”，可是他的贤郎袁英却同革命党人秘密往来，参加了反袁活动。袁英写了一封信给张作霖，策动他起义讨袁，张作霖把这封信交给段芝贵，段又转交给天津警察厅长杨以德。杨派人将袁英逮捕，解往北京交袁乃宽看管。袁乃宽看见儿子闯了大祸，吓得屁滚尿流，忙将袁英绑送军政执法处，请其按律治罪。袁命袁乃宽带回自行教管。由于外交泄密案和“谋逆案”接连发生，外间谣言纷纷，都说皇帝尚未登极，新华宫已很不太平，甚至传说军警当局搜出了一张名单，牵涉一百余人之多。袁害怕引起人心惊慌，不愿深究其事，1月21日，命军政执法处长雷震春将沈、勾等人全部释放[2]。
另一方面，中日外交秘密泄露后，英、美、法、俄、意五国驻日大使联合起来质问日本政府，日本外务省情虚胆怯，只得矢口否认。不久以前，由于英、法等国与袁政府进行秘密外交，接洽中、英同盟和中国加入协约国等问题，日本方面曾经大加责难，不料为日无几，日本也偷偷摸摸地干着这种见不得人的勾当。虽说日本利用欧战时期，西方国家无力东顾，不妨趁火打劫，但一拳究竟难敌双手，何况西方五个大国联合起来施加压力，所以日本首相大隈在单独接见陆宗舆的时候，非常不客气地责备中国人不能保密，并表示拒绝接待中国特使，这件秘密交易因而告吹。
[1] 袁英字不同，当时都叫他袁不同。
[2] 沈祖宪随袁二十余年，此次无端被捕，释放时他坚决不肯出狱，袁派人慰问并伴送他回宅。
日本政府拒绝接待中国特使前，俄皇尼古拉斯派米海也鲁维支大公为赴日赠勋特使，于1916年1月12日行抵东京。日本大正天皇亲自到车站迎接，大隈首相率领全体阁员排队恭迎。东京市区飘扬着一片日、俄两国国旗。俄国大公下车检阅仪仗后，驱车赴霞关离宫休息，东京市民数十万人夹道欢迎。日皇立即在丰明殿接见，共进午餐，并赠以菊花大绶勋章（日本最高勋章）。俄国大公逗留东京的时候，日、俄亲善之声洋洋盈耳。有一家日本报纸公然著论说：“苟有利于俄国，日本虽赌国运而为之，亦有所不辞！”日、俄两国本为世仇，此时忽然亲善到同生共死的程度，岂非咄咄怪事？而且，同样是邻邦，同样是赠勋特使，对甲国则爱欲加诸膝，对乙国则恶欲坠诸渊，虽然这两个国家有强弱之分，但在国际礼貌上也未免做得太不雅观了。
日本政府对俄国特使如此盛大欢迎，其中又有内幕。此时俄国在欧洲战场上打了败仗，日本政府利用时机向俄国建议签订两个日、俄协约，分为明暗两种。明的是：俄国在远东的军队可以调往西线作战，日本代替俄国维护其在远东的一切权益，并承认接济俄军军火及军用品。日、俄两国互不侵犯，凡一方在远东之领土及其特殊利益为他一方所承认者，如被第三国侵犯，缔约国双方应立即协商为维护此种权利及利益所应采取之必要措施。根据这个协定，以前日本以恫吓手段在中国所取得的种种权利，首先得到了俄国的承认，打破了西方国家在中国保持均势、反对日本一国独占的联合阵线。暗的是：如有第三国亦欲取得中国政治上之优越权时，日、俄两国应即进行协议，执行共同必要之手段；如第三国对缔约国一方竟至宣战时，他方有武力援助之义务。显而易见，这是一个秘密同盟条约，这个条约成立后，英、日同盟便将名存实亡。因为英、日同盟是针对帝俄的一种同盟，而日、俄同盟则是针对英、美两国的一种同盟。
由于日本公开反对中国改行帝制，五国公使联合提出警告，袁便不敢公开于1916年元旦举行登极大典。但是，他又不能自坠威信宣布延期举行，因此自1916年元旦起，他在国内改称中华帝国，改用洪宪纪元[1]，甚至用压力强迫上海租界上的中国报纸改用洪宪元年年号；而对外则仍称中华民国。这是民国与帝国、总统与皇帝同时并存的一个时期，人们称之为“关起门来做皇帝”。不久，又由于云南独立后反帝制的浪潮席卷全国，外交压力继续加强，袁又被迫于1月20日命外交部通告各国公使，在云南战事未削平以前，暂不决定登极日期。
[1] 袁下令改元后，上海各报（除袁的机关报上海《亚细亚报》外）仍用民国五年年号。袁命内务部以停止邮寄相恫吓，因此自1916年1月12日起，各报改用公历。袁又进一步施加压力，他们才自1月26日起用极小字体加入“洪宪元年”四字。
