公历纪元前二二一年，是中国政治史上最重要的一年，因为在那一年里秦王政完成了合并六国，统一天下的大工作。这是一个前古未有的新政治局面，秦王自己也知道他的成功是值得纪念的。从前的一切文物制度，已经不能代表这个新时代的精神了，所以都要改变，就是君主的名称也须随着文物制度而刷新。《史记·始皇本纪》有一段极有意义的记载：
秦初并天下，令丞相、御史曰：“……寡人以眇眇之身，兴兵诛暴乱，赖宗庙之灵，六王咸伏其辜，天下大定。今名号不更，无以称成功，传后世。其议帝号！”丞相绾、御史大夫劫、廷尉斯等皆曰：“昔者五帝，地方千里，其外侯服夷服，诸侯或朝或否，天子不能制。今陛下兴义兵，诛残贼，平定天下，海内为郡县，法令由一统，自上古以来未尝有，五帝所不及。臣等谨与博士议曰：‘古有天皇，有地皇、有泰皇——泰皇最贵。’臣等昧死上尊号，王为‘泰皇’，命为‘制’，令为‘诏’，天子自称曰‘朕’。”王曰：“去‘泰’著‘皇’，采上古‘帝’位号，号曰‘皇帝’。他如议。”
后来并有制云：
朕闻太古有号毋谥，中古有号，死而以行为谥。如此，则子议父，臣议君也，甚无谓，朕弗取焉！自今以来，除谥法，朕为始皇帝，后世以计数：二世三世至于万世，传之无穷。
这都是表明天下既已统一，一切文物制度以及名号称谓，皆归划一，政权操于皇帝一人之手。从此以后中国的政治和以前的政治完全不同了。皇帝的地位就日见崇高起来，而人民——特别是人民中的文人政客——的地位也就没落了。在秦统一以前，列国并立，文人政客奔走诸侯之间，在政治上有很大的操纵能力，所以诸侯对于他们也不得不加以相当的敬礼。但统一的皇帝用不着他们的奔走，不必对他们敷衍。政治上独裁专制的趋向日益显明，而国家与皇帝差不多变成为一件事。这就是雷海宗教授所谓“皇帝制度之成立”。（《清华学报》第九卷 第四期）
但秦享国未久即遭六国遗族、文人政客、士豪流氓的混合作乱而亡国。到刘邦兴起，打倒群雄，天下才有第二次的统一。
刘邦以小吏——泗上亭长——而得天下，是中国历史上平民做皇帝的第一次。但皇帝的地位并不因为他出身微贱而降低，实际上皇帝的地位反从此而更加神秘，更加尊崇。自汉氏兴起以后，天下变成皇帝的私产，二千年来的专制政局可以说真正自此开始。
造成新的政治局面是一件很不容易的事。英国学者罗素氏（bertrand russell）在他近著《权力》（power：a new social analysis ）一书里把权力分为两大类：传统权力与新得权力（traditional power and newly acquired power）。传统权力有长久的习惯为其后盾，用不着特别的理由以维持它的存在。而且传统权力差不多都有强有力的宗教或类似宗教的东西来扶持它，如果有反抗的发生，就会被认为大逆不道。除非传统权力到了快要崩溃的时候，绝对没有人敢起而与之抗衡。传统权力比较容易保持，因为它自然地有一般人的同情与拥护。新得权力就不同了。它没有习惯以为其后盾，它没有舆论的同情。拥有新得权力的人所以常有自己地位不稳固的感觉。秦始皇统一天下是一种新得权力，因为他开了千古所未有的新政治局面。这种新局面自然要遇着不少的阻力，而使他有朝不保夕的恐惧心。他的苛政，他的焚书坑儒及其他政策，都是这种恐惧心理的表现。刘邦代秦而有天下是中国史上第二次的统一。为巩固皇帝地位，遂大封同姓诸侯，以为王室的藩屏。免除秦代的苛法是收拾人心的工作。创造神话，说高祖是赤帝之子，封禅及五德受命的宣传是使皇帝的地位神秘化的工作。但这些工作还是不够，最重要的是得文人政客的同情与拥护。儒家的学说无疑的是对于皇帝最有利的思想，可以采用以为新得权力的精神基础。但高祖在最初的时候对于此点并不完全明了。由流氓出身的刘邦对于寒酸不堪的儒生，当然是看不起。他每遇见儒生向他卖弄或讨好的时候，他不是破口大骂，就是把他们所戴的帽子解下来，溲溺于其中，以示侮辱。郦生以鼎鼎大名，年高六十余，身长八尺的老儒，去见高祖，高祖“踞床，使两女子洗足”慢不为礼。陆贾以诗书说之，高祖大骂道：“乃公居马上而得之，安事诗书？”陆贾的答复是：“居马上得之，宁可以马上治之乎？且汤武逆取而以顺守之，文武并用，长久之术也。昔者吴王夫差、智伯极武而亡；秦任刑法不变，卒灭赵氏，向使秦已并天下，行仁义，法先圣，陛下安得而有之？”陆贾的话是很有道理的。高祖听了虽大不高兴，但终不免有“惭色”。儒者那一套哲学确是陆贾所说的“长久之术”。儒家“正名”、“礼教”的思想，对于维持皇帝地位确是再好不过。试看叔孙通起朝仪的故事，我们就可以知道儒家学说的力量。
刘邦和他的朋友们并了天下以后，大家在定陶的地方推他为皇帝。他虽然在名义上做了皇帝，但大家对他还不十分尊崇，所以“群臣饮酒争功，醉或妄呼，拔剑击柱”，闹的不亦乐乎。刘邦对于他们的争闹，当然是讨厌不过，但也没很好的法子去制止他们。叔孙通是一个儒家者流，“知上益厌之也”，就向刘邦出了个主意。他说：“夫儒者难与进取，可与守成，臣愿征鲁诸生与臣诸弟子共起朝仪。”高祖还恐怕这事不容易做到，叔孙通却甚有把握。他召集起来一百多名小儒生，在一起演习礼仪，然后请高祖来参观。高祖一看极为高兴，说：“吾能为此。”乃令群臣习肄。这一次习肄的结果却有不可思议的效力。我们且看《史记·叔孙通列传》的记载：
汉七年，长乐宫成，诸侯群臣皆朝十月。仪：先平明，谒者治礼，引以次入殿门，廷中陈车骑步卒卫宫，设兵张旗志。传言“趋”。殿下郎中侠陛，陛数百人。功臣列侯诸将军军吏以次陈西方，东向；文官丞相以下陈东方，西向。大行设九宾，胪传。于是皇帝辇出房，百官执职传警，引诸侯王以下至吏六百石以次奉贺。自诸侯王以下莫不振恐肃敬。至礼毕，复置法酒。诸侍坐殿上皆伏抑首，以尊卑次起上寿。觞九行，谒者言“罢酒”。御史执法，举不如仪者，辄引去。竟朝置酒，无敢喧哗失礼者。
其效力如此，无怪高祖经过这一次的朝仪的举行，踌躇满志，兴高采烈地说：“吾乃今日知为皇帝之贵也！”
就这一件故事看来，就知道儒者对于巩固皇帝地位的方法是正名分。诸侯群臣虽然共推刘邦为皇帝，但当时君臣间的等差关系还没有确定，所以才有喧哗妄呼和拔剑击柱的情事。叔孙通起朝仪的目的即在唤起群臣诸侯“君君臣臣”的尊卑意识，其方法是用极繁缛的虚文来约束他们的行动，使他们深知皇帝的尊崇。有了这一套把戏，以前君臣关系丕然大变。从此以后君骄臣谄，“君臣之义无所逃于天地之间”了。
儒者的政治思想确是稳固政权及保持政权最好的方案。汉以后的皇帝，无论骨子里所信仰的是佛是道，都要表彰儒术。二千年来儒家——“难与进取，可与守成”的儒家——遂成为历代皇家的护身符。
但是我们也不能把秦汉以来所谓之“统一”局面看得太认真了。专制的君和统一的天下无疑地成为秦汉以后中国政治的理想和典型。但所谓统一是相对的而不是绝对的。中国历史上的统一大半是有名无实。当一个朝代正盛的时候尚可维持表面上的统一，就是说地方上的官吏中央可以任免，重要的政令还可通行，虽然免不了阳奉阴违。但在衰微的时候地方大员可以横行自恣，中央不敢过问。例如，两汉行“强干弱枝”的政策，中央威权达于极点，而到后来一个州牧可以传子孙，对于皇帝的命令可以置之不理。唐是汉以后最强盛的朝代，而在中叶以后，藩镇专横，山东河朔自任官吏，自私赋税，自传子孙，合纵以抗天子，至百余年之久，与唐相终始，延至五季诸雄依然角立。宋大削地方之权，然中央亦因之而寖弱。元、明、清三代中央与地方分权而治，中央官厅与地方官厅各成系统而无隶属的关系，除若干事件须奏请敕裁之外，封疆大吏得以全权处理地方政务。清代的督抚兼掌文武，其权尤为广泛。太平天国以后督抚的实权更为膨胀，可与外国直接交涉，缔订条约。庚子之役鄂江诸督至与外人共议互保东南，公然抵抗朝命，中央威权遂扫地无余了。
中国以前虽有统一的理想，而实际上并未达到真正统一的目的。理由是很简单：经济交通的条件不够。在农业的社会里各地是自足自给，每一区域都可以成为一个独立的经济单位。中央与地方间的经济关系不是很密切，中央对于政治的控制自然是很薄弱。汉朝有几个政治家——如贾谊等——知道经济控制的重要，所以一方面主张分散诸侯王的封地，一方面主张集中财政收入于中央政府，庶“令海内之势如身之使臂，臂之使指，莫不制从。”集中财政的办法由铸币权的国有入手：中央统制铜的来源，使地方不得自铸。但当时的政治经济环境——其实一直到最近数年——不允许这个政策的贯彻。
交通的重要也是不可藐视的。罗马帝国的维持全靠几条大路。我国的领土比罗马帝国大，而我们的交通远在罗马帝国之下。所以中央政治力量的“强度”（intensity）达到地方的时候已经减少了许多，达到边界的地方时已经落到零点。交通的重要在两点：一点是旅行，一点是传信。旅行便利时用兵也便利，用兵便利时，地方自不敢存反叛的思想。我们虽有几条大河，但都是自西而东，而且像黄河一类的大川就根本不能行驶。至于陆路的交通我们没有通行全国的康庄大道，就是有，行旅也异常的困难。在国民政府以前，从甘肃到北平要一百多天，新疆、青海需要的时间更要加多。在平汉、陇海、津浦等铁道没有建筑以前，就是从湘鄂陕苏赣等省到北平也是不容易的事。用兵的困难可想而知。由此推论，就可以知道古代所谓的统一是件很松弛、很渺茫的事。
传信的机构不迅敏，中央对于地方的实情不能明了，地方也存着“天高皇帝远”的观念。中国以往的政府对于传信的办法也甚注意，例如，驿传制度的发达。驿传是转递文书的，但其速度也很有限的。唐代驿道陆行马日七十里，河日一百五十里。元代的驿道效率最高，铺兵送重要文件时，“昼夜兼程，腰间系铃，人闻铃则避，铺人闻铃则出，俟文件一到，皆须立时转递”（张梁任：《中国邮政》上卷，第九页），然每日所行尽其量也不过一二百里耳。倘辽远的区域有紧急事件发生，等到中央知其底蕴及把应付的方法筹备妥当，往往是时机已失了。
是的，政治的统一必须建筑在经济及交通的基础上。近数年来我们能有统一的政治局面得力于新币制的施行，公路网的完成，以及飞机、有线与无线电报等交通工具者不知凡几。因此，我们对于以前政治统一的程度不无相当的疑问。但秦始皇在极原始的经济交通的状况下，能统一天下，纵不得谓之真正的统一，也不可不谓为惊人的伟业了。
因经济交通的条件不完备，中央对于地方的控制力本来是极其薄弱，一到中央威权稍为低落的时候，野心家就会乘机而起，结果是十余年或数十年的混乱，全国陷于无政府的状态。混乱到一个相当的程度，就有强有力者出，绥靖群雄，建立朝代，于是又可以得到若干年的太平，若干年表面上的统一。如此的转来转去，转了二千多年。
但朝代尽可转来转去，我们的基本政治观念却没有改变。朝代的循环是一姓一氏的兴衰，对于人民的生活习惯也没有剧烈的影响。到清代的末年，我们受了西洋的政治经济潮流的激荡，才有维新运动，才有革命运动。维新运动遇见旧的顽固力量而失败了，但革命运动终于辛亥年间成功。秦汉所遗留下来的皇帝制度从此结束了，秦汉所遗留下来的统一观念将从此而愈见巩固。
