秦始皇废封建而置郡县为中国近代地方制度的滥觞。郡县并不始于始皇，在始皇以前数百年已经有了郡县的名称，尤其是在始皇自己的秦国。但春秋战国时代的郡县与国邑相错处，不是真正的郡县制，到始皇统一天下后，郡县始为基本的地方区域。汉初虽曾裂地以王功臣，但皆不旋踵而被夷灭，同姓诸侯自七国之乱以后亦名存而实亡，国内的行政由天子所派的傅相代其处理。故汉代的地方制度虽名为郡国制，其实与秦的郡县制初无二致。
秦汉的地方制度有以下各种特色：
（一）郡守的权限很大，可以直达天子。天子对于郡守亦极为重视，玺书慰劳，增秩赐金，其优异者或入为卿相。宣帝每拜郡守“辄亲见问，观其所繇，退而察其行，以质其言，有名实不相应，必知其所以然，常称曰：‘庶民所以安其田里而无叹息愁恨之心者，政平讼理也，与我共此者，其惟良二千石乎！’”太守在其职权以内，可以“便宜行事”，就是说可以自由处理政务而不受无谓的干涉。所以当时有几个郡守，如龚遂之治渤海，文翁之治蜀，确有很足称赞的成绩。县的令长，于郡守虽为属吏，然亦能自行其意，不为上官所夺。
（二）秦汉最重卿官，卿官都是地方人士所任，有亭长、三老、有秩、啬夫、游徼等名称，有的掌教化，有的主听讼，有的收赋税，有的治盗贼。汉高祖就是由泗上亭长出身。三老的地位很高，皇帝时有赐帛的事实。啬夫也常有政绩的表现，例如爰延为外黄乡啬夫，“仁化大行，民但闻啬夫不知郡县”。（《后汉书》本传）朱邑由舒桐乡啬夫官至大司农，当他病重将死的时候，对他的儿子说：“我故为桐乡吏，其民爱我，必葬我桐乡。”于此可见汉代乡官对于地方人民关系的密切。
（三）汉代在郡县之上有州，但州并非地方区域。州或者可以说是中央的监察区。州的长官是刺史（后又改称州牧），他的官秩（六百石）远在郡守（二千石）之下。他的职务是以六条问事，就是周行郡国，考察地方上有无豪强怙势，地方官有无侵渔百姓、刑罚猥乱、阿私蔽贤、子弟请托、骫法纳赇的情事。六条之外不察。唐代戴叔伦说：“汉置十三部刺史以察天下非法，通籍殿中，乘传奏事，居靡定处，权不牧人。”由此观之，刺史显然不是地方官。刺史有点像现在监察院在地方上的监察使，监察使不是地方官，监察区也不能算是地方区域。有些人认为汉代的地方制度为三级制，其实是差误的。不过在后汉末年，四方多事，选重臣以居州牧之位，州牧之权遂重。当时的州牧拥兵自固，目无朝廷，不但开后世三级制度的先河，且俨然是唐五代时代的藩镇了。
两汉中央对于地方取集权制，但到后来大权为州牧所剥夺，集权是有名而无实。唐代也取集权制，而后来有藩镇的跋扈，地方政权几非中央所能过问。宋朝大削地方之权，地方遂微弱了。到元朝设行中书省于全国，实行地方分权制，是为中国地方制度之一大变革。行中书省是中央总揽国政的中书省在地方上的分设机关，与现时军事委员会在各地设委员长行营是一个意思。省本是官署的名称而不是地方区域，但行中书省的权限甚大，一切地方政务均受其指挥监督，俨然与中央分权而治。明代确定省为最大的地方区域，明清的督抚与中央各官署无隶属的关系，除特别要事须奏请皇帝勅裁外，地方事务由督抚独断专行。
民国初年的地方区域有省、道、县三级，国民政府废道之一级，由省直接统县，但自设行政督察专员以来，又恢复三级制了。北京政府虽取中央集权制，而军阀割据，政令不出国门，哪里还能谈到集权？国民政府的初期中央能直接指挥的省份寥寥无几。到抗战前夕，统一的政局才渐行实现。
以上把中国地方政府的沿革略事申述，现在可以讨论几个问题：
（一）区域问题。地方政府区域究宜如何划分，实是一个很复杂而且艰巨的问题。各国地方区域的划分大都根据于历史、地理、交通等原素。但在西洋各国科学发达，这些原素已经不足为标准了。拉斯基（laski）教授说：
科学发达使历史的疆界废而无用，因为市上的沟渠与水管的敷设，纵横上下，无不如意，已非历史疆界所能限制。地理的标准也不中用了，因为一桥之架，可通两岸；一洞之凿，可贯崇山峻岭。以云运输地带，在我们的交通工具与罗马时代还差不多的时候非不适用，在今日火车、飞机大通之世，如以运输地带为标准，则布来顿（brighton）将为伦敦的外郊，纽海芬（new haven）亦不过将为纽约的一区。（grammar of politics ，p．414）
中国交通尚甚困难，现代式的设施尚寡，在地方区域划分上所遇到的问题，与西洋各国较有不同。我们行省的划分在当日也曾经过很精密的考虑。我们把历史的疆界打破了，现在的省区很少适合于任何一时代的历史疆界。我们也把地理的形势打破了，因为“就地形上说，浙江的杭嘉湖、江苏的苏松太，本是一个区域，行政区域把苏松太并入江南而成江苏，杭嘉湖并入浙东，不仅政治上有联络之功，而且经济上有调剂之效。四川夔府栈道，内有一夫当关之险，但从湖北迤南，即可直冲万县；而汉中却又是陕西管辖。武汉虽掌握长江的中枢，然下不能管安庆，上不能领岳州。此种例子，指不胜屈。”（蒋百里：《从国防经济学上观察中国人的问题》）这都是有意的割裂，使天然的区域分为数个不大合天然形势的区域，其目的无非是政治经济的联络与调剂，及打破中国人的乡土观念。中国的乡土观念本极浓厚，如果行政区域完全以历史疆界及地理形势为标准，更容易养成偏狭的地方思想。把不同风俗习惯和不同自然区域的人民放在一个行政区域内，我们的先民已经很精密地预备下统一的步骤。
中国现行省区辽阔，久为研究地方政治者之所诟病，所以很多年来就有主张缩小省区。至应如何缩小，势非有极缜密的研究，不能得到圆满的效果。如果贸然从事，轻易更张，万难满足我们的期望。
地方区域的划分，不但要顾到目前的便利，而且要顾到将来发展的需要。以我国现在情形论，不但省区过于庞大，就是县区亦何尝不庞大？就时间的距离说，中央与各省间的距离比较省与各县间的距离为小，而省县间的距离比较县与各区乡镇间之距离为小。这话初看起来似甚奇怪，其实并不奇怪。中央与各省间多有电话、电报或其他现代的交通设备，所以紧急政令的来往不过数小时，而省与县间的设备就差得远了。至于县与区、乡、镇间的交通设备，更为简陋，故县政府的紧急公务，非数日的时间不能达到民众。由此观之，区域之大小不足虑，最重要者是现代式交通工具的敷设。现代地方政府的任务甚繁，在这些任务内经济事业的发展，尤其是所谓公用事业，占很重要的地位。这些事业的发展需要充足的财力，充足的财力势非小区域所能供给的。就是有充足的财力，也难合经济的原则。我们因为交通的困难，故对于区域的辽阔，感觉格外敏锐。将来交通发达，我们的看法就会根本改变。这并不是反对省区的缩小，但我们要知道地方区域的划分是一个比较复杂的问题。目前的便利固然不可以不注意，将来的需要亦不可不预为筹划。
（二）职权问题。中央与省，省与县间的职权如何划分也是一个极重要的问题。从《省政府组织法》上，我们很难确定省政府的地位。省政府是中央在地方上所设的行政组织抑为地方政府？何种政务省是代表中央处理的，何种政务省可以自由处理？在现在都没有明白规定。中央与省政府间的界限没有划分清楚，所以执行政务时不免要发生若干无谓的纠纷和摩擦。县政府，按《县组织法》的规定，“在省政府指挥监督之下处理全县行政”。在中国传统的观念，监督指挥便是干涉，不论其所干涉者是合理或不合理。省政府以上级机关的地位事事要过问，县政府只是省政府的附庸，本身绝无自由处理任何政务的余地。省县的关系俨然是主仆的关系，以致县长之贤能者无以展其才，庸劣者奉行故事而已。“守令亲民之官，而近日之尤无权者莫过于守令。守令无权，而民之疾苦不闻于上，安望其致太平而延国命乎？”（顾炎武语）
我们以为中央与省，省与县间的职权应该有明白的规定。有若干行政事项是属于中央的，省政府处于代表执行的地位，故须秉承中央的意志而处理之。有若干事项是属于省政府的，在这些事项的范围内，省政府居于主动地位，可以自由处理。还有若干事项是属于县政府的，县政府可以自由处理。省政府及县政府对于这些事项应该制成计划及实施方案，呈请中央或省政府备案。中央对于省政府的计划及方案，省政府对于县政府的计划及方案，应该切实审核，经过审核以后，省政府及县政府可以按照固定的步骤以推行之。中央对于省政府，省政府对于县政府的指挥监督不取干涉的方式而取指导的方式。中央与省政府比之，当然中央的专门人才多；而省政府与县政府比之，当然省政府的专门人才多。中央的专门人才可以综合各省的经验，省政府的专门人才可以综合各县的经验，对于省或县的行政有所建议。这些建议并不是命令而是友谊的咨询，其目的在帮助下级政府推进其本身能力所不逮的工作，或代其解决技术上的各种问题。所谓监督指挥是合作互助式的监督指挥，以期得到双重的效果：（1）各省各县能有平均的发展，（2）省县政府可以养成自动处理政务的精神，而收因地制宜的效能。
合理化的职权划分必须建筑在合理化的财力分配的基石上。现时中央与省间的财务关系已经有了相当的调整，惟省与县间的财务关系尚欠合理。所有固定的财源皆为省政府所占据，而县政府只有在省税附加或其他零星杂捐上做打算。附加税早已超过饱和状态，而为中央严令所限制及废除。县政之能有起色与否端赖经费之能增加与否。要增加经费必先设法开源，开源的初步工作是重新整顿省、县税收及其合理的分配，使县有独立固定的财源，具富有弹性的收入制度，以便自由适应一县的支出。
（三）地方自治。中国提倡地方自治已经有了三十多年的历史，然而始终没有甚么成绩可以表现。《建国大纲》规定县为自治单位，但以我国人民知识之低，经济之落后，完成县自治实在是一桩至艰巨之工作。我们一方面要努力使县自治早日完成，一方面还须确定地方自治程序，以收最大的效果。张佛泉先生以为，地方自治应该先从城市做起。他说：
民治在中国是个新的东西，而几乎所有的好东西都是始自城市行的。而自治这样繁复的新生活自然也没有希望从乡下人开其端倪。由新市民渐渐求出自治的方法来，作出好的成绩来，然后可以向外推广。这个推广的程序不见得一定迟缓，只要上了轨道，便可以与时日的增长一直推广下去。（《今日评论》一卷十九期）
我们以为张先生的说法是很有见地的。我们过去的毛病是把自治看得太容易，乡村城市一齐举办，马上可以推行全国，结果是欲速不达。其实，如果我们看一看外国地方自治办法，我们就可以恍然大悟了。英国的地方自治是全世界所艳称的。英国的地方区有县（county）、县市（county borough）、市（municipal borough）、市区（urban district）、乡区（rural district）及乡（parish），其系统有如下表：
县是最大的地方区域，县下有市、市区及乡区三个单位。但市虽在县之下，而其自治的范围比县本身还要大。市有《市宪》（charter），是个独立的法人。同是区而市区自治范围比乡区大。县市的自治范围又超市及市区而过之。在英国各级地方政府中以县市的自治权为最完备。所以我们可以说，英国地方自治范围之大小以其地方之为城市与否为标准。这不但是因为城市人民的知识比较乡村为高，而且因为城市的人口稠密，所需要的新事业也多，这些事业与人民的日常生活有切实的利害，容易引起他们的兴趣和责任心。
除第一个问题外，其余的两个问题是中国古时所未有的。古时政府是消极无为的政府，所以职权分配的问题根本就不会发生。地方在以前没有本身的税收，所以财务分配的问题也不会发生。秦汉时代虽最重乡官，但乡官的性质与现代的自治究有不同。因此我们特别把这几个问题提出，加以简单的讨论。至于地方政府宜如何组织，在我们看来还是次要的问题，因为如果我们对于以上三个问题有办法，则组织问题自可迎刃而解了。
最后我们希望中央对于地方的法令不要强求一致。以中国之大，风俗人情，经济环境，多有不同，若悉绳之以严格一致的法制，势必扞格难入。
