旧时的官厅内部组织至为简陋，而清明两代尤甚。秦汉时代对于官厅内部的中下级干部似甚注意。我们看一看汉朝的官制就知道当时对于佐治人员有比较完备的设置。上自三公九卿，下至太守县令，都有相当数目的掾属，辅助长官处理政务。当时的掾属，都由长官自辟。且各郡县的曹掾，除三辅县得兼用他郡人外，皆用本郡人。宋代地方佐治人员已经减少。到了明清官厅的内部组织实在是简陋不堪，而地方的官厅差不多可以说没有法定的佐治人员。例如总督“综治军民，统辖文武，考核官吏，修饬封疆”，巡抚“宣布德意，抚安齐民，修明政刑，兴革利弊，考群吏之治”，或主两省或主一省的行政，地位何等重要，事务何等繁杂，而法律上所承认的，只有总督、巡抚两个大员，并没有任何佐治人员的设置。布政使司，兼有现时民、财两厅的职务，在布政使的下边，设有经历、理问、都事、照磨、库大使等佐治人员。但这些人员在一个省内并不全设，即全设也不是真正作事的。按察使“掌全省刑名按劾之事，振扬风纪，澄清吏治。”其职权超现在的高等法院院长而过之，其下边法定的助理人员，和布政使衙门同样简陋，自然不能胜任而愉快的。各道除道员外，仅有库大使或库仓大使一人，“掌库藏仓庾”。府有知府为其长官，而有同知、通判、经历、照磨、司狱、宣课司大使、仓大使等官为之辅佐，似较完备，但这些官也不是完全设置的。知县为亲民之官，其辅助官有县丞、主簿、巡检、典史、驿丞等。县丞主簿“分掌粮马征税、户籍巡捕之事”，典史掌监狱，巡检掌“缉捕盗贼，盘诘奸伪”，设在各州县关津要害的地方。驿丞“典邮传迎送”，这些人都有特定的职务，而不能办理一般的政务。在这种情形下，地方各衙门一般政务的处理，只有在法律以外想法子了。
法律以外的救济方法，就是幕僚的罗致。
幕僚制度的成立，远在明清之前。顾名思义，“幕”的起源或与军事有关系。幕字原来的意义，就是军旅出征所用的帐幕。因此，将军开府，亦称幕府。《后汉书·班固传》：“窃见幕府新开，广延群英。”这是班固上东平王苍书中的两句话，当时苍为骠骑将军。由此而知汉代将军已经开了“广延群英”的风气。所有将帅所用的参谋记室均称之为幕僚、幕客、幕友，或简称为幕。魏晋以后，四方多难，军人往往兼理民政，开府治事，廷揽文士的风气，尤为盛行。唐代的节度使对于文人学士的罗致，尤是不遗余力。韩愈的《文集》中《送石处士序》及《送温处士序》就是送这两位先生赴河阳节度使乌公幕下的赠言。其言曰：
东都，固士大夫之冀北也，恃才能深藏而不市者，洛之北涯曰石生，其南涯曰温生。大夫乌公以钺镇河阳之三月，以石生为才，以礼为罗，罗而致之幕下。未数月也，以温生为才，于是以石生为媒，以礼为罗，又罗而致之幕下。
当时将帅罗致贤士的风气，于是可知其大概。盖“南面而听天下，其所托重而恃力者，惟相与将耳。相为天子得人于朝廷，将为天子得文武士于幕下”。
五代方镇亦极讲究廷揽文士。赵翼《廿二史札记》：
五代之初，各方镇犹重掌书记之官：盖群雄割据，各务争胜，虽书檄往来，亦耻居人下。觇国者，于此观其国之能得士与否。一时遂各延致名士，以光幕府。
在将帅幕下的名士，都是方镇的私人。这些方镇又都兼理民政，事实上，法律以内和法律以外的佐治人员，有时不免相混。宋代的地方官，多以文人为之，但其时地方官署的佐治人员较以前减少，故在普通地方行政官署里，非法定的幕僚人员，遂日益重要。
后世的幕僚可以分为两大类。一类是将帅及其他大官的幕府，一类是地方官署的幕友。这两种在性质上有很大的差别。前者是比较一般性的，后者是很专门化的。前者包括许多文人学士，辅助长官撰拟文书或运筹帷幄。作这一类幕的人并不以幕为终身职业，不过一时没有相当位置，暂在一个大员的幕中帮忙，遇有机缘，自己即出而做官。近代大员幕僚之盛，当推曾国藩为第一。薛福成《叙曾文正公幕府宾僚》云：
窃计公督师开府，前后二十年，凡从公治军书，涉艰难，遇事赞画者，闳伟则太子太傅大学士肃毅伯合肥李公，礼部侍郎出使英吉利总理各国事务大臣长沙郭公嵩焘筠仙，兵部侍郎巡抚陕西长沙刘公镕霞轩，云南按察使平江李元度次青。明练则四品卿衔内阁侍读长沙郭昆焘意城，候补道长沙何应祺镜海，武冈邓辅纶弥之，歙程恒生尚斋，主事甘晋子大，直隶清河道溧阳陈鼐作梅，河南河北道奉新许振祎仙屏，四品卿衔吏部员外郎嘉兴钱应溥子密，候补道长洲蒋嘉莼卿，定远凌焕晓岚。渊雅则知和州直隶州长沙方翊元子白，江苏按察使中江李鸿裔眉生，四品卿衔刑部主事歙柯钺筱泉，候补道黟程鸿诏伯，候选知府湖阳方骏谟元征，江苏知县溆浦向师棣伯常，出使日本记名道遵义黎庶昌莼甫，知冀州直隶州桐城吴汝纶挚甫。右二十二人李公功最高。公之志业，李公实继之。郭公、刘公与公交最深，所议皆天下大计。凡以他事从公，邂逅入幕，或骤致大用者，或甫入旋出，散之四方者，雄略则太子太保大学士恪靖侯长沙左公，兵部尚书衡阳彭公玉麟雪琴，前布伦托海办事大臣汉军李云麟雨苍，权福建布政使护巡抚事益阳周开锡寿珊，候补直隶州赠太常寺卿云骑尉长沙罗萱伯宜，安徽布政使权巡抚事新建吴坤修竹庄，甘肃甘凉道合肥李鹤章季荃。硕德则兵部尚书总督两江开县李公宗羲雨亭，兵部尚书总督湖广合肥李公瀚章筱泉，前兵部侍郎总督东河河道南昌梅启照筱岩，前兵部侍郎巡抚安徽衡阳唐训方义渠，都察院左副都御史吴川陈兰彬荔秋，兵部侍郎巡抚山东桂阳陈士杰俊臣，光禄寺少卿江夏王家壁孝凤。清才则太仆寺卿瑞安孙衣言琴西，监察御史乌程周学浚缦云，前知建昌府江阴何莲舫，候补直隶州湖口高心夔碧湄。隽辩则候选道阳湖周腾虎韬甫，前湖南布政使剑州李榕申甫，兵部侍郎巡抚广东望江倪文豹蔚岑，前山西冀宁道东湖王定安鼎丞。右二十二人左公功最高，李云麟闻公下士，徒步数千里从公，皆才气迈众，练习兵事，而受知于公最先。
这已经是一个很足惊人的名单了。此外宿学名士尚不可胜数。曾氏对于其幕僚，除责以文书公事外，又加以陶铸，故出幕以后，无不声绩隆起，为时栋梁。李鸿章以故人子弟的资格入幕，后来曾氏密保其“才大心细，劲气内敛，可胜巡抚之任”，遂一跃而署江苏巡抚，历次迁升，勋名几与曾氏相埒。这是第一类的幕。
第二类的是专门化，职业化的幕。
这一种的幕友可以分为五个名目：（一）刑名；（二）钱谷；（三）征比；（四）挂号；（五）书启。在这五者之中，以前两个为最重要。汪辉祖的《佐治药言》说：“刑名钱谷，实总其要，官之考倚之，民之身家属之，居是席者，直须以官事为己事，无分畛域，知无不言，言无不尽而后可。”盖其责任重大，不能不较其他各幕友多尽言责了。
所谓刑名就是现在所谓之司法，钱谷就是现在的财政，这两件事是地方官中最重要的职务。如果能把这两件事做好，上可以得上司的重视，下可以得百姓的欢心，衡之以我国旧时的政治标准，就算是一等好官了。因此作地方官的人对于这两席幕府，特别重视，不惜以重金聘请。
作刑名钱谷的人，需要专门的知识，所以要在名师指导之下，经过很长期的训练。在很年青的时候就要拜老师做学徒的生活，放弃别的事业，而专心致志于此道。学成以后，先由师傅的推荐，在一个地方政府里服务，游幕遂成为他的终身职业。所以汪辉祖说：
吾辈以图名未就，转而治生，惟习幕一途，与读书为近，故从事者多。……一经入幕，便无他途可谋……故亲友之从余习幕者，余必先察其才识，如不足以造就刑钱，则四五月之内，即令归习他务。盖课徒可以进业，贸易可以生财，作幕二字，不知误尽几许才人。量而后入，择术者不可不自审也。
学幕要先察其才识，足见学幕也不是一件容易的事。汪辉祖个人是一时的名幕，据他自述，他在二十二三岁时即初学幕。当时他已经作了秀才，在他的舅父的衙门内掌书记。后来又渐渐地转到刑名一途上。前后作了三十四年的刑名幕友，所经过的主人凡十六人。
幕友为长官的宾客，以厚礼相遇，不是像佐杂与长官有统属的关系。幕友所得报酬，不是薪给而是束脩，束脩不能出自公帑，以招请者的私财中支给之。因其系于私请，不得与有法律规定的官吏相提并论。但一个地方官对于幕友束脩所费的数目，亦极可观。一个知县，每年可以费到千两以上，一个知府可以费到三四千两以上。幕友所得束脩的数目，往往超过本官的年俸。这是因为从前的地方的衙门，都是取包办主义，一个县所应解国库的赋税，有一定的额数，凡是超过这个额数的款子，都是属于长官的私收入。这一种收入及别的陋规的收入，为数甚巨，所以地方官有力量出巨金罗致幕友。
因为幕友与长官是宾主的关系，所以为长官者对于幕友要有相当的礼貌。汪辉祖在《佐治药言》的《就馆宜慎》条下说：
主宾相得，未有不以道义亲者，薰莸强合，必不可久。与其急不暇择，所主非人，席不暖而遽去之，不若于未就之前，先为慎重，则彼我同心，自无掣肘之患，愈久而愈固，异己者不得而问之。
在《公事不宜迁就》条下又说：
宾之佐主，所办无非公事，端贵和衷商酌，不可稍介以私。私之为言必己有不肖之心也；持论本是，而以主人意见不同，稍有迁就，便是私心用事。
在《勿过受主人情》条下又说：
合则留，不合则去，是处馆要义。然有不能即去者，不仅恋馆之谓也，平日过受主人之情，往往一时却情不得。岁脩无论多寡，饩廪称事，总是分内所应得。此外多取主人分毫，便是情分。受非分之情，或不得不办非分之事。故主宾虽甚相得，与受必须分明，即探支岁脩，亦宜有节，探支过度，则遇有不合，势不得洁身而去矣。
这都是为幕友说法的。至于长官对幕友应持如何态度？汪氏在《学治臆说》里说：
刑名钱谷，动系考成，尽人而知，其当重矣！抑知赋繁之地，漏催捺阁，及大头小尾诸弊，实皆征比核之。而词讼案牍，刑钱多不上紧，全在号友稽查催办，至书启庸拙疏怠，亦足贻笑招尤，无一可以易视。惜小费者，率计较于岁脩之多寡，第其人不自爱重，往往随缘曲就。如心地光明，才学谙练之士，岁脩外别无染指，非饩廪足称，必不久安其席。与其省费误公，贻悔于后，何如隆礼厚币，择友于初？
幕友辅助长官，处理其职分以内的各种事务。就刑名来说，听讼是长官的事，至于“权事理之缓急，计道里之远近，催差集审，则幕友之责也。”长官听讼以后，就各造的供词，按照律例的规定，而拟判断，也是幕友的责任。如系重要的案子，则须上报，由幕僚撰拟报告。如果报告为上司所驳诘，则须仔细研究，再拟报告。这都是主管责任以内的事。此外幕友须检点书吏。从前幕友所处的地位，有点像现在的科长，书吏像现在的科员，所以幕友对于书吏，有指导监督的责任。汪辉祖说：
衙门必有六房书吏，刑名掌在刑书，钱谷掌在户书，非无谙习之人，而惟幕友是倚者，幕友之道，所以佐官而检吏也。谚云：“清官难逃猾吏手，”盖官统群吏，而群吏各以其精力相与乘官之隙，官之为事甚繁，势不能一一而察之。惟幕友则各有专司，可以察吏之弊。
汪氏是乾隆时代的名幕，他所说的自然是理想幕友所当作的事及应有的态度。至于不肖的幕友不但不检点书吏，而且还要与书吏狼狈为奸。汪氏自己在长洲县幕中遇见一位嘉兴人李胡子，教导他一些纳贿的秘诀，并且劝他乘机弄几个钱，他没有答应。恰好他回省乡试去了，别人代馆，听了这位李胡子的话，果然出了岔子，被巡抚访问查办。没有多时，因幕友徇情纳贿的事情多了，吏部定下新章，不准延请本省幕友。足见幕友作弊的事是很平常的。不过当清代最盛的时候，幕友的风气还未大坏，汪氏说：
嗟乎，幕道难言矣！往余年二十二三，初习幕学，其时司刑名钱谷者，俨然以宾师自处，自晓至暮，常据几案治文书，无博弈之娱，无应酬之费，遇公事授引律义，反复辩论，间遇上官驳饬，亦能自申其说。为之主者，敬事惟命，礼貌衰，论议忤，辄辞去。偶有一二不自重之人，群焉指而讪笑之，未有唯阿从事者。至余年三十七八时犹然。已而稍稍委蛇，又数年以守正为迂阔矣！江河日下，砥柱为难，甚至苞苴关说，狼狈党援，端方之操，什无二三。
由此观之，在汪氏中年以后，幕道已坏了。嘉道以后，每况愈下，做幕友绝少自重之人。而且他们广结党羽，立门户，也不是随便可以加入。学刑名幕的人，以绍兴人为最多，最有力量，遂有“绍兴师爷”的名称。绍兴师爷遍天下，几乎没有一省没有他们的足迹。他们门户之见又极深，凡是不属于他们系统以内的，就很不容易得馆。因为如此，所以做官的人也乐于罗致他们，用他们的好处是他们与上级官署的师爷们通声气，有联络，他们所办的案子，呈报上去，不致被上级官署批驳。所以一省之中州县的幕友总是由院司的幕友推荐，为他们的徒子徒孙包办了。出了一件案子，从上至下，总是一手遮天。前清末年吏治之黑暗，大半是由于此。
清末推行新官制，表面上把幕僚制度废止了。但到现在文官制度还没有确立，我们政府仍然没有完全脱离幕僚制度的遗迹。
