在旧式官署掌簿书案牍的事务的人员通称曰书吏、吏胥，或单称曰吏，俗称曰书办。其在宗人府、内阁、文渊阁、翰林院等供职的叫做供事。在各部院衙门的叫做经承。在外省奉职督抚、学政、监政、各仓、各监督等衙门的叫做书吏。在海关奉职的叫做库书。奉职于司道府县以下的叫做典吏。名称虽因衙门而异，其职务则相同。以今语解释之，书吏等于现在的科员、事务员等。不过科员在法律上是有固定地位的，且有固定的薪俸，而书吏就不一定有法律上的地位或薪俸。
秦汉时代有所谓刀笔吏。《史记·萧相国世家》：“萧相国何于秦时为刀笔吏，碌碌未有奇节。”《注》云：“刀所以削书也，古者用简牍，故吏皆以刀笔自随也。”汉初功臣以刀笔吏起家的不仅萧何一个人。当时的刀笔吏虽然在政府里的地位很低，但不是像后来书吏之不齿于社会。刀笔吏如果有能力才学，还有做大官的机会。例如赵禹以小吏为令史，咸宣以佐吏为河东太守，魏相以郡卒吏举孝廉，王吉以郡吏举孝廉为郎，尹齐以刀笔吏稍迁至御史，尹赏以郡吏为楼烦长，赵广汉以郡吏举茂材（均见《汉书》本传）。这种例子多不胜举。且刀笔吏也不是完全没有知识的，汉武帝时卒吏皆须通一艺以上。就是唐高祖时，曾诏诸司史考满者，令试一经。元时小吏还可以至宰执台谏。钱大昕说：“元时士人皆乐为吏，而吏亦知自重。”明初吏员尚有累官至卿贰者。到中叶以后，吏的地位才日渐微贱，“士大夫之于吏，以奴隶使之，盗贼待之，而吏遂无所用。”
吏的地位日益微贱，但其把持操纵的力量反愈见阔大。但吏之作奸，由来已有好久了。顾炎武《日知录·吏胥条》：
唐郑馀庆为相，有主书滑涣，久司中书簿籍，与内官典枢密刘光琦，相倚为奸。每宰相议事，与光琦异同者，令涣往请必得，四方书币赀货，充集其门，弟泳官至刺史。及馀庆再入中书，与同僚集议，涣指陈是非，馀庆怒叱之。未几罢为太子宾客，其年八月，涣赃污发，赐死。宪宗闻馀庆叱涣事，甚重之。久之，复拜尚书左仆射。（《唐书》本传——原注）韦处厚为相，有汤铢者，为中书小胥，其所掌谓之孔目房。宰相遇休假，有内状出，即召铢至廷英门付之，送知印宰相。由是稍以机权自张，广纳财贿。处厚恶之，谓：“此是半装滑涣矣！”乃以事逐之。（《册府元龟》——原注）夫身为大臣，而有甘临之忧，系遁之疾，则今之君子，有愧于唐贤多矣。
可知在唐代书吏已经可以把持时政，广纳财货。这种风气至明清更是积重难返。《明太祖实录》至谓：“吏胥心术已坏，不许应试。”但其权势之盛，又莫盛于明清。冯桂芬在他的《校邠庐抗议·易吏胥议篇》内说：
州县曰可，吏曰不可，斯不可矣，犹其小者也。卿贰督抚曰可，部吏曰不可，斯不可矣，犹其小者也。天子曰可，部吏曰不可，其不可者亦半焉。
书吏之权大可想而知了。其衣食居处，亦极为奢华。冯氏谓吏户兵工四部，每部不下千人之多，“其渠数十人，车马宫室衣服妻妾之奉，埒于王侯，内外交结，隐语邮书，往来旁午，辇金暮夜，踪迹诡密，莫能得其赃私都数。尝与一绍兴人拟议，吏部四司，岁约三百万，兵部官少而费更大，户部有盐漕，工部有河工，计四部岁不下千万。外省大小衙门，人数尤众，婪赃更多，更不啻千万。究银所自来，国家之帑藏居其三，吾民之脂膏居其七。今天下之乱，谁为之？亦官与吏耳。而吏视官为甚。”
清末有粤人黄小配者作了一本小说，叫做《廿载繁华梦》，叙述粤海关一个书吏豪奢的故事。据作者的自序，这本书是根据于事实的。书中的主人翁周庸祐在海关上做了库书。这位周库书要讨邓家的小姐做老婆，就请了一位姓刘的媒婆给他说亲。刘婆和邓三娘的谈话颇有趣，我们录出一段以见海关上书吏的声势和舞弊的方法。
刘婆道：“此人来往的是绝大官绅，同事的是当朝二品。万岁爷的库房，都由他手上管去，说来只怕唬坏娘子，娘子且壮着胆儿听听：就是大坑村姓周唤做庸祐的便是。”邓家三娘听得，登时皱起蛾眉，睁开凤眼，骂一声道：“哎哟！妈妈哪里说？这周庸祐我听说是个少年无赖，你如何瞒我？”刘婆道：“三娘又错了，俗语说：宁欺白须公，莫欺少年穷。他自从舅父抬举他到库书里办事，因张制台要拿他舅父查办，他舅父逃去，就把一个库书让过他，转眼三年，已自不同。娘子却把一篇书读到老来，岂不可笑？”三娘道：“原来这样。但不知这个库书有怎么好处？”刘婆道：“老身听人说，海关里有两个册房，填注出进的款项：一个是造真册的，一个是造假册的。真册的自然是海关大臣和库书知见；假册的就拿来虚报皇上。看来一个天字第一号优缺的海关，都要凭着库书舞弄。年中进项，准由库书经手，就是一二百万，任他拿来拿去，不是放人生息，即挪移经商买卖，海关大员，却不敢多管。还有一宗要紧的，每年海关，兑金进京，那库书就预早高抬金价，或串同几家大大的金铺子，瞒却价钱，加高一两换不等。因此这一点缘故，那库书年中进项，不下二十万两银子了。再上几年，怕王公还赛他不过。三娘试想，这个门户，可不是一头好亲事吗？”
这是小说家言，虽不能视为实情，然也不完全是空中楼阁，而无事实的根据的。
最奇怪的是书吏的进退，与政府毫无关系。书吏是自成系统，而有一种世袭的色彩。书吏之成为世袭，由来已久，至少宋时已经是如此。南宋政论家叶适说过：“今天下官无封建而吏有封建。”顾炎武曾在他《郡县论》里引叶氏的话而加以引申：“州县之敝，吏胥窟其中，父以是传子，兄以是传弟，而尤桀黠者，则进而院司之书吏，以掣州县之权，上之人明知其为天下之大害而不能去也。”黄宗羲在《明夷待访录》也说：“其一人丽于法，后而继一人焉，则其子若弟也，不然则传其衣钵者也。”宋明两代，书吏世袭制度，于此可见。
书吏既视其事务为私有财产，自然也可以善价出售。黄宗羲谓“京师权要之吏，顶首皆数千金。”清季郑观应氏在他的《盛世危言》里也说：“今日书吏之权，已积重难返，内而六部衙门，外而督抚司道，下而府厅州县以及盐务税关，皆有缺主，每缺或万金或数千金不等，营私卖缺，与本官无须见面。”如果书吏舞弊，为上官察觉，按法严惩，但于事实也是没有裨补的。就是能革除几个奸吏，而继其事者仍然是他们的亲属或同党。况且把持一切的缺主，往往不在署内办事而在外边指挥，其结果是防不胜防，办不胜办。
前清的书吏的任期原有规定。《大清会典》规定胥吏五年一更换，部院的书吏任满时，勒回原籍，不得滞留京师，因为恐怕他们曾在衙门，易于夤缘作恶。《大清会典》对于假冒、缺主、朋充、滥役等流弊，都有严厉的禁令。雍正元年《上谕》说：
募设书办不过令其缮写文书，收贮档案，但书办五年方满，为日已久，熟于作弊，甚至于已经考满，复改换姓名，窜入别部，奸弊丛生。更有一种缺主名色，子孙世业，遂成积蠹。五年考满之后，各部院司官查明勒令回籍听选，如有逗留不归者，饬令五城司坊官稽查遣逐。
这道《上谕》的用意就是要厉行《会典》所载的禁令。嘉庆、道光以后，吏治废弛，书吏之为害愈烈。嘉庆时《上谕》：
今吏部京兆相争一事，任书吏之颠倒是非，变幻例案，各堂官受其愚弄，冥然罔觉，其所争之情节与其所为之弊窦，毫无干涉，良可慨叹！一部如此，推而至于五部：如堂司如此庸碌，书吏如此狡猾，上无道揆，下无法守，太阿倒持，群小放肆，国事尚可问乎？经朕训谕之后，尚不知悛改，是激朕之怒，必欲朕受薄待大臣之名。朕宁受此名，曷敢废法，必挽回乃止，其勿悔！
但此种《上谕》终未能挽回颓风。道光九年《上谕》：
据御史姜梅之奏折，近来役满书吏回籍者不过十之一二，又或者欲免回籍，尚未满五年之定期前，故意辞职，仍留京中，或者冒入大兴、宛平二县之籍，名为捐纳候选，僭留于京者，与衙门之书吏，串通线索，诈欺取财……
由此可见书吏之能巧免禁令了。
州县的书吏为害尤烈。胡林翼《札各州县革除钱漕弊政》里说：
查湖北近年钱漕，征解多不足额，各州县因循怠玩，任听奸书蠹役等，把持舞弊，私收入己，而上下两忙钱粮，及南漕正额，置之不顾。甚有昏庸州县，形同木偶，征收大权，一寄诸总书册里书之手，书办曰散失无存，官亦曰散失无存，于是听其颠倒户名，而不知道完欠之为谁矣。书办曰板券繁重难稽，官亦曰板券繁重难稽，于是听其改用活券，而不知道催比之何据矣。
书吏不能革除的原因甚多，其中最重要者为官吏不习政事，不得不假手于此般书蠹；（二）案例过繁，不易稽查，书吏掌管档案，可以上下其手。盖以科甲出身的官吏，所长者为八股时文，至于以捐纳出身者，更不知政务为何事了。其尤恶劣者，则与书吏串通舞弊。档案在书吏的手握中，更可以舞文弄法了。“同一律也有律外之例，同一例也有例外之案，其间影射百端，瞬息千变。犹是一事，有贿者从，无贿者驳，混淆黑白，颠倒是非，为所欲为，莫之能制”。
铲除书吏的根本办法，按清代人的看法，是引用士人司书吏的职务。黄宗羲以为“六部院寺之吏，请以进国之观政者为之，次及任子，次及国学之应仕者，满调则出官州县，或历部院属官，不能者落职。郡县之吏，各设六曹，请以弟子员之当廪食者充之，满调则升之其学，或即补六部院寺之吏，不能终身不听出仕。郡之经历、照磨、知事；县之丞、簿、典史，悉行汰去。行省之法，一如郡县。”以士人做书吏的职务，自可除去许多弊端，已有事实上的证明。胡林翼在湖北办理军队，所设的厘局就不用书吏而用士人。在清代的官署中，惟有军机处不设吏，以军机章京治文书，苏拉仅供奔走之役，故流弊较少。但书吏有了很久的历史，改革颇非易事。到光绪二十七年（一九〇一）慈禧太后由西安回京，看见各部院的案卷，大半已为义和团及联军所焚毁，以为改革的时机到了。是年四月十三日《上谕》说：
京师为天下之根本，六部为天下政事之根本，《六部则例》本极详明，行之既久，书吏窟穴其中，渔利舞文，往往舍例引案，上下其手。今当变通政治之初，亟应首先赖部务为正本清源之道，非尽去胥吏，扫除案卷，专用司员办公不可。兹值京师兵燹之后，各部署案，不过十存四五，着即一并销毁，以示廓清弊窦，锐意自强之意。自此次销毁以后，各部堂官，务督饬各司员，躬亲部务，各视事之繁简，另募书手若干名，专备钞缮文牍之用，不准拟办稿件，积压文书，并着堂司各官，妥定简明无弊章程，通限两个月，咨送政务处大臣，详核具奏，候旨颁行。夫胥吏盗权，人人所知，亦人人所恨，而积久不去者，其故有二：一则司员不习公事，奉吏如师；一则贪劣之员，勾结蠹书，分财舞弊。殊不知例为旧有，案乃新增，彼依案卷为护符，视书吏如手足者，动以无卷可稽为词，试思我朝入关之初，究有何案可援？列圣励精图治，亦何尝拘守成案？朕之弃案用例，正以仰法列祖振举庶务，磨砺人才之意，各部司员，务当勤奋办公，其能事者，力任怨劳；新进者专心学习。但患不能，不患不知。朝廷求才若渴，破除成格，务合振刷精神，剔除积习，修明百度，以副朕怀，有厚望焉！（见光绪《新法令》卷一）
二日后又有《上谕》重申前令，并谓案卷除销毁外，其关“考察及旧例所无，随时新增成案，应由各部堂官，派出司员，逐一查明，分别开单咨送政务处复核，其应存者一并纂入《则例》，以归划一而杜两歧；其应去者即一律销除，务使肃清弊窦，损益得中，俾中外昭然共守，不至再蹈从前积习。”至于地方各官署的书吏，在四月十六日《上谕》内说：
惟闻各省院司书吏，亦多与部吏沟通，其各府州县衙门书吏，又往勾通省吏，舞文弄法，朋比为奸，若非大加整顿，不能弊绝风清。至差役索扰，尤为地方之害，其上司之承差，则藉公需索州县，州县之差役，更百般扰害闾阎……着各该督抚，通饬所属，将例行档案，一并清厘，妥定章程，仿照部章，删繁就简。嗣无论大小衙门，事必躬亲，书吏专供钞缮，不准假以事权，严禁把持积压，串通牟利诸弊。其各衙门额设书吏，均分别裁汰，差役尤当痛加裁革，以期除弊安民，毋得因循徇隐。仍由该督抚将整顿章程，咨明政务处大臣，汇核具奏，其认真与敷衍，不难按牍而知也。
从这些谕旨上看来，当时对于书吏的取缔办法有四种步骤：（一）将从前的档案销毁，以廓清积弊；（二）其应保存的例案，一并纂入各部《则例》，以归划一而杜两歧；（三）饬各部院及督抚妥拟简明无弊章程，以规定办理文书的程序；（四）各衙门堂官司员务必躬亲政务，至书吏专备钞缮，不得拟办稿件，积压文书。然书吏制度，不是几道谕旨能一举而廓清的。其结果是改立名目，而书吏实质并没有基本改变。
民国成立，各官署最初因袭了前清的组织。民国三年所颁布的各种官署《组织条例》，规定各机关分设若干科，酌设科长、科员若干人，至于科长、科员的意义何在，他们的职权如何，都无暇顾及。到现在各级政府的组织可以说已经确立，科长、科员的职权资格，也有明白的规定。以前世袭式的书吏，已经在正式的组织中不存在了。像以前书吏弄文舞弊的事实也可以说是销毁了。但我们没有分级负责的习惯，政府一切设施，都由长官负责。而实际上处理公务的人还是科员，所以有人说我们的政治是科员政治，仍然不能完全摆脱书吏政治的臭味。
在内地各省的县政府，依然有不少旧式书吏窟穴其中。记得五年前，作者在河北各县调查行政，发现经手征收旧赋的人员还都是前清遗留下来的书吏。当时作者就很奇怪，并以此事询之地方当局，据云：“关于田赋，政府并无征册，所有征册皆在此辈手中，如果政府不用他们，则钱粮就无法征收了。”因此，明知其弊而不能改。这就是胡林翼所说：“奸书蠹役辈之伎俩，特以官与民隔绝，官欲自征，而册籍无存，必恃若辈为勾致；民欲自纳，而券票罔据，转视若辈为可凭。”所以胡氏当时就主张清丈及自封投柜等办法。现在我们要除去县政府书吏的把持，亦惟有实行土地测量或土地陈报了。
