第一节隋代朝廷官制的结构

朝廷官制的规范化与固定化杨坚建立隋皇朝后，按照内史崔仲方的建议，废除北周实行的仿照《周礼》的六官官制，建立以尚书、门下、内史三省以及尚书省六部为核心的朝政机构。正如《隋书·百官志》所说：“高祖既受命，改周之六官，其所制名，多依前代之法。置三师、三公及尚书、门下、内史、秘书、内侍等省，御史、都水等台。……朝之众务，总归于台阁。”隋代朝官制度的最大特点，是集东汉以来朝官制度发展变化之大成，并使其规范化和固定化。

尚书作为官职，始设于秦代，但仅是少府属官。西汉武帝时，开始提高尚书的权力，赋予其决策的职能。到东汉光武帝时，尚书增加为六曹，并称为尚书台，成为实际上的国家政务中枢机构，“选举诛赏，一由尚书，尚书见任，重于三公”。到三国两晋时期，尚书台从少府中独立出来，称为“尚书省”，正式成为总理全国政务的最高机构，结构也逐渐复杂。但直到南北朝末年的北齐和陈时，尚书省的下层机构与官吏配置，仍未稳定和规范，如陈朝的尚书省设置尚书五员，郎官二十一员。而北齐尚书省设置尚书六员，但下辖二十八曹，其中的都官尚书则统辖都官、二千石、比部、水部、膳部五曹。其设官数量不等，管辖职权和范围也不同，差异甚大。

中书也为汉武帝时所设置，以宦官担任，在内廷帮助皇帝传达诏令。曹魏时正式设立中书省，其“掌赞诏令，记会时事，典作文书”，成为独立的为皇帝起草诏令的机构。历两晋南北朝，“国之政事，并为中书省……总国内机要，而尚书唯听受而已”。形成了中书决策，尚书执行的格局。但南北朝后期的北齐、北周的中书省兼职太多，如修国史、管理宫廷伎乐、判理刑狱等，不利于决策的专门化。门下省来源于秦代的皇帝侍从官，汉代作为外朝官吏的加官，还未形成官署机构。到曹魏时始称为“侍中省”和“散骑省”，到南北朝时期，才开始称为“门下省”。门下省由掌管对皇帝诏令的传达，逐渐拥有对诏奏的封还与驳正之权，开始形成与尚书、中书两省对朝政决策权力鼎足而三分的态势。由于门下省从汉代皇帝侍从官演变而来，所以到南北朝末期，仍然负有侍奉皇帝生活起居，如饮食、医药、车马等事务，其宫官性质十分浓重。如北齐的门下省，下辖有尚食、尚药、主衣、斋帅、殿中诸局，这些完全是侍奉皇帝的机构。到南北朝末期，尚书、中书、门下三省的机构及其在朝廷决策行政系统中的职权地位，虽已基本定型，但其职权的专业化及机构的规范化过程，则还未最后完成。隋文帝正是在这一历史演变的基础上，进一步对三省制度进行调整使其规范化。

三省六部制与寺监制隋文帝建立的朝政机构，是尚书、门下、内史三省，其长官分别为尚书仆射、纳言和内史令，但隋代的三省职权并不平衡，尚书省是其运转的核心，所谓“朝之众务，总归于台阁，尚书省事无不总”。如高颎在开皇初年为尚书左仆射，“论者以为真宰相”。杨素当时任尚书右仆射，隋文帝曾对杨素说：“仆射，国之宰辅，不可躬亲细务，但三五日一度向省，评论大事”。因此，隋代尚书省长官尚书仆射实际取代了三国两晋以来宰相的地位。纳言和内史令虽然同时执掌政务，但隋代并未称之为宰相。如“李德林为内史令，与杨素共执隋政”。苏威在隋文帝时任纳言，只是“与高颎参掌朝政”。

隋文帝时期的尚书省下设吏部、礼部、兵部、都官、度支、工部六曹，其长官六曹尚书，与左右仆射共称为八座，其下分辖三十六个侍郎，负责朝廷日常行政事务，是为隋皇朝的最高政务机构。尚书省编制共五十四人。门下省，下设给事黄门侍郎、散骑常侍、通直散骑常侍、谏议大夫、散骑侍郎、通直散骑侍郎四至六人，给事二十人，负责随待皇帝，封驳诏奏，对朝廷决策进行评议。如柳雄亮在隋文帝时作给事黄门侍郎，“尚书省凡有奏事，雄亮多所驳正，深为公卿所惮”。门下省编制共一百九十一人。内史省，下设侍郎、舍人、通事舍人四至十六人，负责起草皇帝诏令。虞世基在炀帝时作内史待郎，“时天下多事，四方表奏日有百数，帝方凝重，事不廷决。入阁之后，始召世基口授节度。世基至省，方为敕书，日且百纸，无所遗谬”。内史省编制共四十四人。

此外，隋文帝时期的朝廷官制还建有秘书省和内侍省。秘书省以秘书监、丞为长官，下设秘书部、校书郎等职，负责皇室图书文籍。内侍省，以内侍为长官，下设内给事、内谒者监等职，负责皇帝的饮食起居。这两个机构虽也称省，但其地位与权力都远不能与尚书、中书、门下三省相比，实际上是皇室宫廷机构。隋代同样按照三国两晋以来的惯例，设置御史台作为朝廷监察机构，以御史大夫为长官，下设治书侍御史、待御史、殿内侍御史和监察御史二人至十二人。但御史大夫在隋代权势很大，往往参与朝廷决策。如裴蕴在炀帝时任御史大夫，“与裴矩、虞世基参掌机密”。

除了朝廷政务及监察机构的设置外，隋文帝时，仍然沿袭汉魏以来传统，设置诸寺作为朝廷事务机构，以具体执行诏令决策。它们包括太常、光禄、卫尉、宗正、太仆、大理、鸿胪、司农、太府、国子，将作十一寺，每寺设置卿和少卿各一人作为正副长官，以下分设丞、主簿、录事等官职。国子寺长官则为祭酒，将作寺长官为大匠。

太常寺负责皇帝祭祀、音乐、医药、卜筮等事务，统辖郊社、太庙、太乐、太医、太卜等署，编制为三百四十七人。

光禄寺负责皇室饮食，统辖太官、肴藏、良醞、掌醢等署，编制为一百零六人。

卫尉寺负责朝廷仪仗及守卫武库，统辖公车、武库、守宫等署，编制为十七人。

宗正寺负责皇族宗谱等事务，编制九人。

太仆寺负责皇室车马，统辖骅骝、车府、典牧牛羊等署，编制一百四十八人。

大理寺负责官吏犯罪及平民死刑的复审，编制五十七人。

鸿胪寺负责国家宾客的接待及道教的管理，统典客、司仪、崇玄等署，编制四十三人。

司农寺负责国家仓库、林苑、市场及薪炭供应等事务，统太仓、平准、上林、导官等署，编制八十二人。

太府寺负责皇室及官府手工业，统左藏、右藏、左尚方、右尚方、司染、掌冶等署，编制七十四人。

国子寺负责朝廷官学，统国子、太学、四门和书算学，加学生在内的编制为一千零二十一人。

将作寺负责国家土木工程，统左右校署，编制三十八人。

朝廷行政机构的运行与调整从隋代朝廷官制的职权结构来划分，尚书、中书、门下三省，属于朝廷政务机构，负责决策与颁布政令。太常等十一寺，则属于朝廷事务机构，承接尚书省政令而具体执行。这一朝廷官制系统的出现，表明从秦汉以来的以丞相、太尉、御史大夫三公为皇朝决策机构、九卿为事务执行机构的传统权力格局向三省六部及寺监制的演变过程，终于在隋代最后确立和固定下来。正如《唐六典》所指出的：“三公，周汉以来代存其任，自隋文帝罢三公府僚，皇朝因之，但存其名位耳。”

不过，在隋代朝廷决策的过程中，由于隋文帝与隋炀帝的专权独断，三省的分工与运行并不正常。如隋文帝“勤于听受，百僚奏请，多有烦碎。……乃至营造细小之事，出给轻微之物，一日之内，酬答百司，乃至日旰忘食，夜分未寝”。实际上夺取了宰相的职权。

隋炀帝即位后，在大业三年（607）对朝官制度曾作调整。主要包括：在尚书省六部，改诸司侍郎为郎，并在六部各设侍郎一人，作为各部尚书的副手。在门下省，增设给事郎官职，负责“省读奏案”，位于黄门侍郎之下，同时废除散骑常侍以下官职。增设殿内省，负责皇帝和皇族的生活起居。同时改内侍省为长秋监，国子学为国子监，将作寺为将作监，分太府寺为少府监，加上原有的都水监，共为五监。增设谒者台、司隶台，与御史台共为三台，负责京城和地方的监察事务。隋炀帝对朝官制的调整，虽然涉及面广泛，但并未改变三省六部寺监制的行政权力分配和运行方式。

武官和东宫官除了三省六部及诸寺监、御史台这一皇朝决策、执行、监察系统外，隋代朝官制还有武官和东宫官两个重要部分。

隋代的朝廷武官名称前后变化较大，隋炀帝时分为左右翊卫、左右骑尉、左右武卫、左右屯卫、左右御卫、左右候卫十二卫，每卫设置大将军一人，将军二人，作为全国府兵的统帅，将军之下设置郎将、长史、参军等官职。十二卫之外，另设置左右备身府和左右监门府，每府置郎将一人，统领宫廷卫士和守卫宫城、京城诸门。

隋代后期的东宫官职，主要包括门下坊、典书坊、家令寺、率更寺、仆寺二坊三寺。门下坊和典书坊分别设置左庶子、右庶子、舍人等官职，家令寺等三寺则设置丞、录事等官职，负责太子的生活起居及东宫文书等事务。此外，还设置左右侍率、左右武侍率、左右虞候率、左右内率、左右宫门将八率二将，负责太子的警卫。

第二节 隋代地方行政机构的简并

南北朝时期，地方行政机构十分素乱，主要表现在州郡数量的繁杂与比例失调，以致形成“当今郡县，倍多于古，或地无百里，数县并置：或户不满千，二郡分领。所谓民少官多，十羊九牧”的严重局面。隋文帝采纳度支尚书杨尚希的建议，在开皇三年（583）下令“罢天下诸郡”，以州直接统县。到开皇九年灭陈后，又把这个做法推行到南方，在全国范围内罢郡。东汉以来实行了三百多年的州——郡——县三级地方行政机构至此改变为州——县二级制。在罢郡后，又大量裁并州县。虽然隋炀帝在大业三年（607）下令改州为郡，但仅仅是名称的改换，并未恢复三级政区制，当时全国共有郡一百九十个，县一千二百五十二个。地方政区的简并，仍然得到保持。

隋代后期的郡，设太守一人，作为一郡行政长官，长安、洛阳因为是京都所在，特置京兆尹和河南尹，而不置太守。其下设置郡丞，作为太守的副手。太守的属官有东、西曹椽和主簿，还设有司功、司仓、司户、司兵、司法、司士等书佐。其职权分别与朝廷六部大体上相对应。司功主管祭祀、礼乐及学校、科举，司仓主管仓库和财政，司户主管户口、民政，司兵主管军政、驿传，司法主管诉讼、刑法，司士主管工程、河道、桥梁事务。郡的属官数量按郡的大小而增减。

县。设县令一人，作为一县行政长官。县令之下设置县丞和主簿各一人，作为县令的辅佐。县的属吏为户曹和法曹各二人，分别对口承担郡的六司分管的职责。

经过隋文帝和隋炀帝两次对地方行政机构的改革，州（郡）、县两级的官吏编制也大幅度减少。在开皇初年，上上州官吏的编制为三百二十三人，到下下州递减为一百六十七人；上上县官吏编制为九十九人，到下下县递减为四十九人。官吏仍然较为庞杂。隋炀帝即位后，在大业三年（607）对地方各级官吏进行裁减，罢去郡的属官长史、司马，其余属官，“各因郡之大小而为增减”。县级官吏，除县令、县丞、主簿外，其余属官裁减为户曹、法曹两司，每司仅有官吏二人。这样，地方郡县的行政开支有所减少，行政效率也得到提高。

第三节隋代官吏入仕制度的变革

南北朝后期，由于世家大族的衰落，在官吏入仕制度方面，九品中正制的举荐制度逐渐丧失其统治地位。南朝的南齐和北朝的北齐，均已不同程度地实行通过选举考试的方法，以选拔人才。

隋皇朝建立后，为了加强皇权，巩固统治，对官吏入仕制度作了进一步改革。隋文帝即位后不久，就废除九品中正制，规定九品以上地方官吏，一律由尚书吏部任命，所谓“海内一命之官，尽出于朝廷，州郡无复有辟署之事”。与此相配合，开皇七年（587），诏令诸州岁贡三人。开皇十八年（598），又下令“京官五品以上、总管、刺史，以志行修谨、清平干济二科举人”。这成为科举制度的先声。隋炀帝继位后，于大业三年（607）下诏规定，要求各级文武官员按十科举荐人才，大业五年，又诏诸州以四科举人。在这些科目中，对唐代影响最大的秀才、进士、明经都已出现，标志着科举制度的正式建立。

不过，隋代的科举制度由于创立伊始，仍然很不完善。这主要表现在各科人才仍需官员推荐，考试的程序不完备，考试的时间和内容不固定，主试官员的权威性也不够。这些问题，都在唐代的科举制度发展中逐步得到改进。

当然，隋代建立科举制度，并不等于荐举等其他传统的官吏入仕制度完全废止。隋代对于直接荐举人才做官也是很重视的。隋炀帝时，礼部尚书杨玄感以儒生孔颖达之才“延之于第，待以上客，荐其为大学助教”。礼部侍郎许善心也曾“奏荐儒者徐文远为国子博士，包凯、陆德明、褚徽、鲁世达之辈并加品秩，并为学官”。不过隋文帝、隋炀帝均非爱才容贤的君主，加以国祚短暂，所以隋代以才学出众而被荐举入仕的人才并不多。

第四节 隋代官吏等级与俸禄

官吏品级 两汉官吏实行秩禄等级制，但自三国两晋以后，随着九品中正制的发展，官吏等级逐渐变为品级制。最初分为九品，到北魏时每品再分为正从，共十八级。隋皇朝承袭这一制度，但把正四品以下的各品又再细分为上下阶，这样，隋代九品以上官员共分为三十个等级，总称为流内官，是隋代的正式官员。对于一些临时设立的官职，则根据其职位高低，分为流内视品十四个等级，与流内官员的品级相对应。胥吏的等级称为流外勋品和视勋品，分别有九个品级。

隋文帝又依据南北朝的作法，实行散官等级制度。散官是没有具体职务的官称，“以加文武官之德声者，并不理事”。隋代的散官变化较大，隋场帝时定为自光禄大夫、左右光禄大夫直到奉诚尉、立信尉等九大夫、八尉，共十七级，作为散官的称号。与品级相对立，最高的光禄大夫相当于从一品，最低的立信尉则相当于从九品。

隋文帝还采用北周的勋官制度，作为表示官员等级的另一个序列。勋官表示官员的功绩大小，产生于“周、齐交战之际。本以酬战士，其后渐及朝流，阶爵之外，更为节级”。隋文帝设置的勋官系列包括上柱国、柱国直到都督，共十一个等级，用以奖励文武官员的勤劳业绩。上柱国相当于从一品，柱国相当于正二品，最低的都督则相当于正七品。不过勋官制度在隋炀帝时被罢废。

隋代的官吏服饰制度也与品级相联系。隋文帝时规定，五品以上官员服紫袍，六品以下兼穿绯、绿两种颜色，胥吏眼青色，庶人服白色。这一按服饰颜色区别官吏等级的方式，是隋文帝时的创造，为唐皇朝所沿用。

隋代还承袭南北朝以来传统，建立封爵制度。隋文帝定封爵为九等，依据其爵位高低分置一定属官，并享有不同数量的食邑封户。这些封爵中除国王、郡王二等限封予皇族外，国公至开国男七等主要封给有功之臣和高级官员。不过到隋炀帝大业三年（607）定令，仅留存王、公、侯三等爵位。其余均予以废除。

俸 禄 俸禄是国家定期给予官吏的报酬。隋代的官吏俸禄制度，既继承西汉以来制度，又有新的发展。表现在：第一，承袭两汉以禄米作为俸禄；第二，朝廷和地方官员各自制定不同的俸禄标准序列；第三，朝廷授予各级官员以不同数量的田地，称为职分田，作为俸禄的补充。官员对职分田只有经营权和受益权，没有所有权，在离职时须移交给后任。

隋代的地方官员俸禄，按照其所管辖州、郡、县户数的多少，以及官员品级的高低两个标准制定，即“计户而给禄，各以户数为丸等之差”。把州、郡、县按户数多少分为九个等级，最高的大州刺史每年禄米为六百二十石，大郡太守为三百四十石，大县县令为一百四十石。以下按等级递减，最低的下下州每年禄米为三百石，下下郡一百石，下下县六十石。隋代的地方官员能够得到俸禄的，仅限于“刺史，二佐及郡守、县令”。其他地方官吏如丞、尉、主簿等，其报酬看来是从职分田的收入中解决。

隋代的官员除俸禄外，还享有经济特权。首先，隋代规定，“自诸王以下至于都督，皆给永业田，各有差。多者至一百顷，少者至四十顷”。也就是说，隋代凡有封爵和有勋官的官员均可以由国家授给相当数量的永业田，永业田可以传给予孙，世代享有，是官员的私田。而隋代的一夫一妇之家，按均田法规定仅能受二十亩永业田，可见隋代官员占有永业田的数量，超过普通居民一夫一妇的二至五百倍。其次，官员可以免除赋役。隋代规定：“有品爵及孝子顺孙义夫节妇，并免课税。”隋代的赋役，一夫一妇每年必须交纳租粟三石，调绢二丈，每个丁男每年服役二十天。隋代官员由此免除了封建国家的沉重赋役负担。

第五节唐代官吏机构的设置与运转

唐代行政机构的设置

唐皇朝的行政机构，承袭隋代，以三省六部制为核心，在这个基础上，依据历史的惯例与经验，再衍生出一些具有执行、监察、侍从或其他功能的机构，共同组成唐皇朝的朝官制系统。

唐代的朝政决策与执行机构是中书、门下和尚书三省。总的说来，中书省负责发布诏令。中书省在唐代曾一度称为内书省、西台、凤阁和紫微省，长官中书令通常担任相职，参与军国大事的决策。其下属中书侍郎在唐代初期作为中书省长官的副手，在唐高宗和武后时，开始被任命为宰相。这种情况到安史之乱后成为惯例，因此中书侍郎在实际上也脱离了中书省的日常事务。

中书省最重要的诏令起草工作，唐代主要由中书舍人实际负责。中书舍人共有六员，还兼负宰相会议的秘书事务。由于起草诏令事关重大，实际上参与了军国政事，不仅需要较高的文学才能，也要有较好的政治才干，因此唐代十分重视中书舍人一职，其被视为文学之士担任的最高职务。此外，中书省还设置起居舍人二人以记录皇帝言行与诏令内容；通事舍人十六人以负责朝见礼仪和传达诏命；右散骑常侍、右谏议大夫、右补阙和右拾遗各二至六人的谏官，以对国家政事提出批评和建议。

门下省，在唐代一度被称为东台、鸾台和黄门省。负责对诏令的审议与封驳，即拥有封还皇帝诏书和驳回臣下章奏的权力。这一职权唐代实际上主要由门下省官员给事中行使，给事中一般设置四人。门下省长官侍中和副长官门下侍郎通常兼任宰相之职。虽然对诏令照例进行审议并署名，但较少行使封驳职权。唐玄宗时，李乂任黄门侍郎（即门下侍郎），“乂在门下，多所驳正，开元初，姚崇为紫微令，荐乂为紫微侍郎，外托荐贤，其实引在己下，去其纠驳之权也”。可见门下侍郎行使纠驳权，由于职高望重，对中书省（紫微省）诏令的颁布有一定的牵制作用，以致中书省长官亦不得不有所顾忌。门下省和中书省一样也设置谏官，包括左散骑常侍、左谏议大夫、左补阙和左拾遗各二至六人，以负责对朝廷各项决策的得失进行评论和建议。此外，与中书省相对应，门下省还设起居郎二人，负责朝廷政事的记录和皇帝言行与诏令的记录整理。

为了便于决策活动的进行，中书、门下两省还分别设置一些下属机构与官职。其中较重要的有：中书省下属的集贤殿书院和门下省下属的弘文馆，这两个机构收藏有大量图书，具有皇家图书馆的性质，可供皇帝、宰相和其他官员参考。史馆，初属门下省，后属中书省，负责国史的修撰。符宝郎，属门下省，负责各种印鉴符节的掌管。

尚书省是唐代的全国最高行政机构。在唐代初年，尚书省长官左右仆射为正宰相，因此尚书省既是朝政决策机构也是最高行政机构。但到唐中宗时，由于皇朝内部的权力再分配，尚书仆射被排斥于宰相之外，因此尚书省成为单纯的朝廷行政机构。唐代尚书省的总办公机构称为都省，“掌举诸司之纲纪，与其百僚之程式”。负责尚书省各类文书的审核、签发与存档，指导六部诸司工作。都省事务由尚书左右丞和左右司郎中、员外郎主管。而尚书省的长官左右仆射，在唐代中期以后，多成为授予大臣的荣誉职衔，并不具体负责尚书省日常事务。

尚书都省之下设吏、户、礼、兵、刑、工六部，每部之下又辖四司，共为二十四司。吏部主要负责官吏的铨选、考课、封爵和勋赏；户部主要负责户籍、土地、赋役、仓储和市易；礼部主要负责科举考试和礼仪、祭祀；兵部主要负责军队的管理和训练；刑部主要负责刑狱和财政审计：工部主要负责国家土木工程和屯田、水利。六部的长官为各部尚书，副长官为各部侍郎，而诸司的长官为各司郎中，副手为各司员外郎。尚书省六部二十四司的任务，是上承皇帝和宰相等最高决策集团所颁布的诏令，把它们拟定为具体实施的政令，再颁发给朝廷的九寺五监及地方各府、州、县具体执行。另外，六部诸司还负责检查和处理朝廷各部门和地方府州向尚书省申报的一般行政事务。因此，朝廷的太常、光禄、卫尉、宗正、太仆、大理、鸿胪、司农、太府九寺，以及国子、少府、军器、将作、都水五监，实际上是接受尚书省指令的下级事务机构。正如唐代史学家苏冕所说：“九寺、三监……是王者之有司，各勤所守，以奉职事，尚书准旧章立程度以颁之。”九寺的长官称为卿，总称为九卿，其副手为少卿和丞。国子监的长官称为祭酒：都水监的长官称为使者；少府、将作、军器监的长官都称为监。九寺五监的职权范围，上承尚书省六部诸司，且与六部有大体固定的对应关系。按照唐代的“故事，诸司、诸使及天下州府有事，准令式合申省者，先申省司取裁”，“然后施行”。这里的诸司即指九寺、诸监、诸卫，省司即指尚书省六部二十四司。由此可见唐代前期尚书省在国家行政系统中的枢要地位。

为了使官吏系统有效而正常的运转，除了建立各种与决策和行政机构有关的制度外，还必须对各级官吏进行有效的监督与制约。为此，唐代承袭前代制度，建立御史台，以监督各级行政机构对国家政令的实施，以及对违犯朝廷法纪和律令的官吏进行纠举和弹劾，即“以刑法典章纠正百官之罪恶”。唐代御史台的长官为御史大夫，副长官为御史中丞。唐代中期以后，御史大夫职位崇高，不常设置，御史中丞成为实际上的御史台长官。

御史台的下属机构是台院、殿院和察院，分别由侍御史、殿中侍御史和监察御史任职，统称为三院御史。唐代规定，侍御史设置四人，主要职责为纠察弹劾百官和参与审讯重大案件，其中年资最深者一人，还负有处理御史台内部日常事务的职责。殿中侍御史设六人，主要掌管百官朝见皇帝的序列班次，以及负责京城左、右巡，纠察其管辖区域内的不法之事。监察御史设十人，主要负责“分察百僚，巡按州县，纠视刑狱，肃整朝仪”，职责更为繁多。但就监察御史的主要职责来说，以分察和分巡最为重要。所谓分察，是指监察尚书省六部，并可列席尚书省会议。分巡，是出使巡察地方州县，把各地的“长吏政俗、闾阎疾病、水旱灾伤，并一一条录奏闻”。从御史台的职权来看，虽然十分繁杂，但其主要职责仍然是对整个官吏系统进行监察和对不法官吏进行弹劾。

在唐代的朝廷官制系统中，中书、门下两省与尚书省六部、九寺五监、御史台一起，共同构成一个完整的朝政决策一执行一监察系统，是唐皇朝的核心机构。在这些核心机构之外，还有一系列辅助机构，多属皇家宫廷机构性质，直接为皇室宫廷服务。它们主要包括秘书、殿中、内侍三省和东宫官吏。其中前三个机构虽然也称为“省”，但其地位实际与寺监相等，其长官亦均称为“监’，副长官称为“少监”。

秘书省是掌管皇家图籍档案的机构，除设置监、少监和丞的官职负责省事外，还设立秘书郎掌管皇家的经史子集四部图书的抄写贮藏，校书郎负责校雠典籍。此外，负责天文历法的太史局（又称司天台），一度也属于秘书省管辖。殿中省下辖尚食、尚药、尚衣、尚舍、尚乘、尚辇六局，负责皇帝的衣食住行与医药。内侍省则是宫廷宦官和宫女的管理机构。东宫官是皇太子的下属宫廷机构，其设置模仿朝廷的结构：其太子方师、太傅、太保（总称三太）和太子少师、少傅、少保（总称三少）是太子的导师，另设太子宾客作为太子侍从官，这些职官都没有具体职掌。设詹事府总管东宫官吏和政事，相当于中书门下和尚书省六部。设左春坊负责侍从规谏，相当于门下省之职，右春坊负责文书启奏，相当于中书省之职。此外，在左春坊之下设崇文馆，掌图书经籍；司经局掌校刊经史；典膳局、药藏局、内直局、典设局和官门局，负责太子的衣食住行。以上这些机构，与弘文馆、秘书省、殿中省大体对应。另外还设立东宫三寺，即家令寺、率更寺和仆寺，负责东宫具体事务的执行，也与九寺五监相对应。虽然东宫官职庞大繁多，但实际上多为闲职。

在文官系统之外，唐代还设有武官系统。由于唐代前期实行府兵制度，所以在朝廷设立十六卫。十六卫的名称，唐代前期变化甚多，到唐玄宗开元时方大体上固定为左右卫、左右骁卫、左右武卫、右左威卫、右左领军卫、左右金吾卫、左右监门卫和左右千牛卫。其中前十二卫均管辖府兵，只有后四卫不辖府兵，负责京城和宫殿诸门警卫以及皇帝的贴身宿卫。每卫设大将军一人和将军二人统率，下有长史、录事参军总管各卫日常事务，仓、兵、骑、胄四曹分别负责俸禄、给养、考绩、宿卫、马匹、兵械等具体事务。十六卫直接统属于皇帝，但他们没有调兵的权力。需要命将出征时，一般由皇帝和宰相议定后，颁发诏令到兵部，由兵部再发下符契，与诏令一起同时颁下各折冲府或州郡发兵。除十六卫外，东宫官中还仿照十六卫建制设有十率府，各设率一人，副率一至二人统管，下辖一定数量的府兵，作为太子的禁卫部队。以上十六卫总称为南衙诸卫，因其官署均在长安、洛阳两京宫城之南的皇城内。

唐高宗时，由宫城北门玄武门禁军发展而来的北衙禁军开始兴起，逐渐取代南衙请卫的职能。南衙诸卫则由于府兵制的废弃，逐渐成为闲司，其长官大将军、将军也变为武官升迁的官阶，不再拥有实际职权。

最先设置的北衙禁军是左右羽林军，玄宗时设左右龙武军，肃宗时又设左右神武军，以上称为北衙六军，各设置大将军一人、将军三人统率。唐代宗时再以神策军列入北衙禁军行列，德宗以宦官任神策军左右护军中尉统率，因此神策军势力迅速发展，凌驾于北衙六军之上。唐代后期，北衙六军的大将军、将军等职也逐渐成为武官迁转的官阶，实际并无兵权。

唐代的地方行政系统，在唐代前期，采用州、县二级制。到唐代中期演变为道、州、县三级制，同时出现了新的二级行政区——府。

州的长官为刺史，其下属僚佐主要有上佐、判司和录事参军。上佐指长史、司马，没有具体职事，辅佐刺史处理州事，但又往往成为安排闲冗官员的职位。因此唐代后期的中、下州一般都不置上佐之职。判司指司功、司仓、司户、司兵、司法、司士六参军，与朝廷尚书省六部相对应，具体分管州的官吏考课、礼仪、赋税、仓库、户口、驿传、刑狱和工程水利筹各个方面的事务。录事参军则负责监察举劾本州六曹官吏，相当于朝廷御史台与尚 书左右丞的职责。此外，唐代的州级官员还有经学博士、医学博士、市令等，分别负责学校、医药与市场交易。

唐代县的长官为县令，下设县丞、主薄和县尉，作为主要僚佐。县丞是县令的副手，相当于州上佐；主薄负责勾检稽失，监察官吏，相当于州录事参军；县尉负责管辖诸曹吏员、追捕盗贼，相当于州判司。唐代最盛的唐玄宗开元二十八年（740），全国有府州三百二十八个，县一千五百七十三个，可见唐代地方官吏系统的庞大。

随着时间的发展，唐代的地方行政机构也发生了一些变化，主要是府与道的出现。唐代把京都和曾作为陪都的州，为显示其地位的重要而称为府。府的设官与州相同，仅名称稍有变化，如其长官改称尹，副长官改称少尹等。此外，在边疆地区还设置都护府，以管辖广大边境区域，都护府的设官也与州相同，仅其长官称为都护与副都护。

道在唐代前期，是一种监察区。贞观元年（627），唐太宗“因山河形便，分天下为十道”。各道由皇帝不定期派巡察使或采访使巡视，监察地方官吏和了解各地情况。开元二十一年（733），唐玄宗“又因十道分为十五道，置十五采访使，检查如汉刺史之职”。唐代后期，道的长官观察使一般都兼任节度使，拥有军权，权力更大，形成大小不等的方镇。各个方镇管辖的行政区域也称为道，这样的道到唐宪宗元和时有四十七个。正如宋人洪迈指出：“唐世于诸道置按察使，后改为采访处置使，治于所部之大郡。既又改为观察使，其有戎旅之地，即置节度使。分天下为四十余道，大者十余州，小者二、三州，但令访察善恶，举其大纲。然兵甲、财赋、民俗之事，无所不领，谓之郡府，权势不胜其重。”道的长官的下属，有副使、行军司马、判官、使、掌书记、推官、巡官、衙推等一大批幕职官员。

唐代朝廷机构的运转

唐皇朝在建立之初，承袭隋制。所谓“唐之官制，其名号禄秩虽因时增损，而大抵皆沿隋故”。但是，隋皇朝在农民起义风暴中迅速覆亡的历史教训，以及隋代政治变迁的现实证明，隋代朝官制系统的核心部分——即三省制度的结构与运行仍然有较大的缺陷。这主要是指隋代以中书出令，门下审议，尚书执行的权力机制，实际并未能有效运行，皇权的膨胀对相权造成很大的限制。

因此，唐代前期，对朝廷机构中各级官员和机构的权限和运转作了一定的调整，以适应唐代政治的实际需要。这样，唐代三省制度的运转方式形成了新的特点，主要包括以下几个方面。

第一，君主权力过于集中的状况得到改变，宰相和有关部门拥有相当的决策权力。唐太宗即位后不久，就下令“诸司，若诏敕颁下未有稳便者，必须执奏，不得顺旨便即施行，务尽臣下之意”。贞观五年（631），又重建中书舍人的“五花判事”制度，即让中书舍人对国家大事充分发表意见。此外，从唐高祖武德年间开始，就在门下省的政事堂召开常设的宰相会议，对国家大政进行决策。

第二，扩大宰相的来源，以随时选拔较为优秀和年轻的官员进入决策集团，打破宰相职位的高年资化与固定化的倾向。贞观元年（627）唐太宗首次让御史大夫杜淹以“参预朝政”的名义执行宰相职权，开创了以三省长官以外的官员任相的先例。此后，资历较浅但有才干的官员出任宰相的情况日益增多，朝廷并且授予他们“同中书门下三品”或“同中书门下平章事”的称号，这些称号以后逐渐正式成为宰相的职衔。

第三，宰相之间形成了较为稳定的权力平衡。唐代前期，逐步减少尚书令和尚书仆射的权力。首先，以唐太宗未登帝位时曾任尚书令为由，不再授予臣下此职，使尚书省长官的品级和地位无形中降低。其次，把尚书仆射逐步排除于宰相会议之外。唐中宗神龙元年（705），同时任命唐休璟和豆卢钦望二人分别为尚书左右仆射，而只加予唐休璟“同中书门下三品”的职衔。“至是，钦望专为仆射，不敢预政事。是后专拜仆射者，不复为宰相矣”。这样，从隋代至唐代前期形成的尚书省长官为正宰相后位高权重，“朝之众务，总归于台阁”的现象得到纠正，宰相集体决策的制度得到巩固。

唐代朝廷的“号令除拜、刑赏、废置，事无巨细”，均在宰相决策会议中议定。除重要的军国大事外，皇帝一般都予以批准。

新的权力机构的形成

经过唐代前期改革的三省六部制，虽然优点很多，但是又难以适应唐代政治迅速变化的需要。因此，必然会导致朝廷内部的权力再分配和新的官职、机构产生。这种职权的转移变迁，主要表现于两个方面。

首先，是使职差遣制的形成。从安史之乱前起，唐代就出现了许多临时派遣某些官员去执行各种使命的现象，称为差遣。差遣官一般由君主或宰相直接任命，可以绕开由吏部或中书门下铨选授职的一套繁琐程序，完成某些紧急复杂的使命，部分克服僵化官僚机构的低效率。随着时间的发展，这些差遣官逐渐由临时性质向固定化转变。固定的差遣官通常都带使职，称为某某使，如节度使、盐铁使、采访使等，而其原来担任的职事官仅表示该官员受差遣时的身份地位而已。安史之乱以后，各种使职差遣更得到迅速发展，如观察、黜陟、安抚、转运、盐铁、租庸、度支、营田、庄宅使等，不下数十种，多以宰相和其他高级官员兼领，而原来的主管官员和机构的职权反而被逐渐剥夺，成为“兵部无戎帐，户部无版图，虞、水不管山川，金、仓不司钱谷，官曹虚设，俸禄枉请”的局面。使职差遣制的形成，使唐代前期建立的中央行政机构的职权逐渐破坏，产生了新的权力系统。

其次，是翰林学士和枢密使相继进入朝政决策机构。早在唐高祖、太宗时，就已设立文学馆、弘文馆等学士，经常与君主讨论政事，但他们当时主要还是起君主私人顾问的作用。随着唐代政治的发展，学士的作用越来越大，开始参与某些决策事务。唐高宗和武后时，刘祎之等因文词召入宫禁中，常于北门待命，“朝廷疑议表疏，皆密使参处，以分宰相之权，故时谓北门学士”。到玄宗开元二十六年（738），把原属宫内皇帝秘书身份的翰林待诏改为翰林学士，建立学士院，专掌最机密的诏令，即“内命”的起草。至此，翰林学士正式参与朝政决策。翰林学士直接对皇帝负责，成为独立的决策机构。唐代中期以后，翰林学士“凡大诏令、大废置，丞相之密画，内外之密奏，上之所甚注意者，莫不专对，他人无得而参”，拥有很大的决策权力。受到皇帝信任的翰林学士，如唐德宗时的陆贽，还可以与宰相分庭抗礼，被目为“内相”。

枢密使的职权是由宦官参政演变而来。从唐玄宗时开始，宦官的势力开始逐步发展。枢密使设置于代宗时，最初仅负责传达诏命之责，由宦官担任。到唐宪宗时，已渐获得参预决策的权力。唐代后期，枢密使可以预知宰相任命，可以参加御前会议与宰相会议，还可以更改诏敕，有时甚至“枢密权倾于宰相”。到唐代末年，枢密使因权力不断增加，其下属机构也因而扩大成为枢密院，形成与宰相、翰林学士并立的又一决策集团。随着唐昭宗时宦官的诛灭，从五代后梁起，枢密院职务改由士人担任。五代时期的枢密院（后梁称崇政院），权力更大，甚至于“仕重于宰相”，“不待诏敕而可以易置大臣”。从后唐时开始，枢密院逐渐倾向以处莲军事事务为主，中书门下则以行政事务为主，逐渐形成了朝政决策系统中军事和行政机构并列的二元化结构。正如欧阳修所说，五代时枢密使之“权侔于宰相矣，后世因之，遂分为二，文事任宰相，武事任枢密”。

由于科学制度的巩固与发展，唐代通过科举入仕的官吏在政治上的影响不断增大，尤其是进士科出身的高级官员比例不断增加。在唐代前期的宰相中，科举出身者很少，而到唐玄宗开元元年到开元二十二年间，宰相中科举出身者有十八人，已占这一时期宰相总数的三分之二。到唐宪宗以后，进士在宰相和高级官员中更占据了四分之三的绝对优势，终唐一代再没有发生变化，进士科稳定地成为高级官员的主要来源。除了政治影响外，唐代科举制的社会影响也越来越大，对于促进社会的学习风气，提高整个官吏集团的文化水平与素质，起到了良好的作用。

第六节唐代科举制度以外的入仕途

径荐举唐代科举制度的巩固和发展形成入仕的重要途径。但与此同时，唐皇朝并没有放弃荐举入仕的传统方式，而是把它作为科举制度的重要补充和搜罗人才的一种方法而大力提倡。唐太宗就曾颁布诏令，要求地方向朝廷荐举人才，贞观十八年（644）他还亲自在内殿接见并考察诸州荐举的十一人。武则天大力提倡科举，但也十分注意荐举。她曾在《求贤制》中要求各级官员对那些“文可以经邦国，武可以定边疆，蕴梁栋之宏才，堪将相之重任，无隔士庶，具以名闻。若举得人，必当擢以不次”。武则天时的吏部尚书魏玄同曾说，当时的制书，“每令三品、五品荐士，下至九品，亦令举人，此圣朝侧席旁求之意者”。唐玄宗也曾发布诏令，要求“五品以上清官及军将都督刺史，各举一人。孝弟力田，乡间推挹者，本州刺史长官各以名闻”。可见唐代君主对于通过荐举途径选拔官员的重视。

由于荐举之途的依然通畅，唐代有许多士大夫通过这一途径入仕。唐高宗时曾任黄门侍郎的薛元超，“好汲引寒酸，尝表荐任希古、高智周、郭正一、王义方、孟利贞等十余人”。唐玄宗天宝年间，“杨国忠执政，求天下士为己重。闻张镐才，荐之，释褐衣，拜左拾遗”。唐德宗“建中初，杨炎为宰相，荐沈既济才堪史任，召拜左拾遗、史馆修撰”。这些都是平民因荐举而直接入仕为官的例子。直到唐代后期，荐举入仕的事例仍不乏记载。如唐宪宗时李渤，“坚苦不仕，励志于文学，不从科举，隐于嵩山，以读书业文为事。元和初，户部侍郎盐铁转运使李巽、谏议大夫韦况更荐之，以山人征为左拾遗”。可见荐举始终是唐代官吏选拔制度的一个重要方面。

门荫门荫指王公贵族和各级官员的子孙，因其门第出身而获得官职。这种入仕方式又称为“任子”。

唐代的门荫入仕，按照被荫者的出身门第高低，大致可以分为三类：第一类是皇室与贵族，第二类是五品以上高级官员，第三类是六品以下中低级官员和勋官。这三类人的子孙的门荫入仕方式和入仕时的官阶高低，都有一定区别。

皇室与贵族子孙，在由门荫入仕时授予的散官官阶最高。封为嗣王、郡王者的子孙，入仕时即授以从四品下官阶。五品以上高级官员子孙门荫入仕的官阶为七品至八品。六品以下中低级官员及勋官子孙，在入仕时的官阶则为从九品。

按唐代规定，通过门荫入仕者还必须在一定期限内轮番担任某些杂役，或者交纳一定数量的钱财。任役或纳资期满，再经过有关部门的简单选拔，才能授予官阶。

通过纳资和任役所获得的官阶，仅是散官，既无俸禄，也没有具体的职掌。要充任职事官，还必须在获得散官官阶两年后，再参加吏部的铨选。如唐德宗时人于谨，因为是“周太师燕文公于谨之后也，始以荫补千牛，调授华阴尉，黜陟使刘湾辟为判官”。于谨就是在门荫入仕授散官后，再经吏部铨选补职事官的。

唐代全盛的玄宗开元年间，除科举考试外的各类预备入仕人数，达到十二万七千余人。而其中通过门荫入仕者，主要包括纳课品子、千牛备身、备身左右、斋郎、诸卫、三卫、亲事、帐内等的数量，共达六万余人，约占入仕人总数的百分之四十七，可见门荫入仕在后代官吏选拔制度中所占有的重要地位。

吏员入官由吏入官，是唐代补充低级官员的一条重要途径。唐代的吏又称为流外官，是在朝廷和地方各级政府部门担任低级职务的人员。他们是介于品官与庶民之间的等级，构成唐代官僚集团的最底层。其法律地位与庶民相差不多，如《唐律疏议》中规定：“流外之职，品秩卑微，诬告反坐，与白丁无异。”但是，虽然吏的地位低下，由于他们是各级政府机构中实际办理公务的人，而且数量庞大，远远超过品官，因此从总体来看，又掌握了巨大的权力。吏员中的少数人还可以因资历和才干而升迁入品官的行列，称为入流。

由流外吏员升迁为流内品官，有资历的限制并要通过经史考试。首先是任职资历方面的限制，如唐代前期，令史和书令史“限八考以上入流” ，中书省的御书手，也是“各有年限，依资甄叙”。其次是考试的限制。按唐高宗时的规定，“诸色考满入流人，并兼试一经一史”。也就是说，流外吏员要升迁为品官，还必须通过经史考试，而且通过考试入流的胥吏，也不一定都能授予职事官，也有只授予散官的。唐代吏员每年升迁为流内官的数量很多，唐高宗时的吏部侍郎刘祥道曾说，当时“选司取士，伤多且滥。每年入流数过一千四百，伤多也；杂色入流，不加铨简，是伤滥也。经明行修之士，犹或罕有正人，多取胥徒之流，岂能皆有德行”。可见胥吏在每年入仕者中占据了相当的比例，以至当时“尚书省二十四司及门下、中书都事、主书、主事等，比来选补，皆取旧任流外有刀笔之人”。吏员成为唐代低级官员的主要来源。

辟署辟署，即士大夫因高才重名，由地方长官推荐或直接征召而授予幕僚官职。这种入仕方式在唐代前期十分少见，但是，安史之乱前后，由于地方方镇势力的兴起，方镇辟署获得迅速发展，成为唐代中后期士大夫入仕的重要途径。正如唐德宗时宰相赵憬说，当时“大凡才能之士，名位未达，多在方镇”。

唐代方镇幕府官员的来源是十分广泛的，只要有才能即可被征辟。正如宋人刘贡父所说：“唐有天下，诸侯自辟幕府之士，唯其才能，不问所从来，而朝廷常收其俊伟以补王官之缺，是以号称得人”。但从官吏选拔这一角度来看，被辟署者又以布衣或已进士及第但尚未释褐者为多，所谓“唐之士人，初登科或未仕者，多以从诸藩府辟置为重”。所以方镇辟署成为唐代中后期士大夫重要的入仕途径之一，对唐后期的政治与社会都有很大的影响。

第七节唐代官吏的考核与升迁

官吏等级唐代官吏最基本的等级序列为品级散官序列与职事官序列，许多官吏等级制度的复杂变化，都由这两个序列的吻合与分离而产生。而勋官与封爵则是次一级的功绩等级序列，与前两个序列互相配合，互为补充。

唐代沿袭隋制，把官员分为九品，每品内又分为正、从，共为十八个等级。文官自正四品以下，武官自正三品以下，还分为上下阶，因此，唐代文官的散官实际上有三十个等级，武官散官等级是三十二等。这些等级总称为流内官，为正式文武官员。此外还有流外九品，实际上已属于吏员，不属于正式官员的范围。官员的散官称号与品级大致对应，表示官员地位与资历高低，作为升迁的序列。

唐代的品级与散官还与官员服饰等级制度相联系。唐代规定，三品以上官服紫，四品、五品服绯（朱红），六品、七品服绿，八品、九品服青。同时，唐代高级官员都有一个表示其身份的鱼符，以袋盛之，称为“鱼袋”。三品以上官的鱼袋以金饰之，称为金鱼袋。五品以上官的鱼袋以银饰之，称为银鱼袋。

唐承隋制，文武官员均可授勋官，共有十二级。按照规定，勋官可以与相应品级的公卿大臣处于同等班位。但实际上由于授勋过多，动以万计，因此无职事的勋官实际地位往往在胥吏之下，仅仅成为一种授予的官员荣誉称号。

职事官是唐皇朝最基本的官吏等级序列之一，所谓“职事者，诸统领曹事，供命王命，上下相摄，以持庶绩”。职事官序列形成唐朝行政权力运转的体系。唐代职事官任用的主要类别有如下几种：第一，正员官。唐代规定：“凡天下官吏，各有常员。凡诸司置直，皆有定制”。正员官即各政府部门正常编制的官员。同时，按照职事官地位与其授予的散官品级是否相宜分类，散官品级高而就任低职事官者称为“行某官”。散官品级低而任高职事官者称为“守某官”。

第二，检校官。唐代对兼任职事官的称呼有两方面的含义。一方面指代理某官。如贞观十九年，唐太宗伐高丽时，中书令岑文本死于军中，临时任命太子左庶子许敬宗“以本官检校中书侍郎”，以暂代文本之责。另一方面，检校官指唐代中后期的使职官所兼中央官衔。因为唐代的使职，如节度使、观察使、盐铁使等本身没有阶品，于是其地位高低以所兼检校官的阶品来代表。这种意义上的职事官实际上是虚衔。

第三，试官。唐代的试官也分为实任和虚衔两种。实任试官始于武则天时，武则天长安三年（703），为收揽人心，广开入仕之门，“举人悉授试官，高者至凤阁舍人、给事中，次员外郎、御史、补阙、拾遗、校书郎。试官之起自此始”。这一任命方式在唐代中后期继续沿用，如于敖“自协律郎、大理评事试监察御史，元和六年，真拜监察御史”。虚衔多为对地方官吏授予的名义职衔，并无实际职权。

第四，员外官。指在正式编制之外额外增加的官员。员外官的滥置主要是在武则天和唐中宗、睿宗时，如唐中宗“大置员外官，自京司及诸州凡二千余人，宦宫超迁七品以上员外官又将千人”。以致当时有宰相、御史和员外官“三无坐处”之谚。直到唐玄宗开元年间，方对员外官的授予严加限制。不过，唐代尚书省诸司员外郎早在唐初就已列入正式编制，实际上已同于正员官。

官吏任期唐代官吏的任期，前后变动较多。唐代前期规定，六品以下中低级官员的任期为四年，而五品以上高级官员的任期则一般为三年。唐后期宪宗时又重新规定：朝廷的三省官和台省官任期三年，诸州刺史为五年，其余官则四年至五年不等。但实际上，官吏的任期往往较规定时间要短。唐中宗时，御史中丞卢怀慎就上书指出：“比来州牧、上佐及两畿县令，下车布政，罕终四考，在任多者一二年，少者三五月，遽即迁除，不论课最。”唐代后期，制度废弃，对官吏的任期规定也更流于形式。如唐穆宗时，各级官吏“迁除过速”成为风气，以至不得不颁布诏令重申刺史县令任职不满三周年，不得除替的规定，但官吏任期缩短的趋势仍然难以遏制。

官吏考核唐皇朝承袭隋制，以尚书省吏部考功司为主持官吏考核的机构，但较隋代有更为严密的分工。考功司的长官考功郎中主持对京官的考核，而考功员外郎负责对外官的考核。

不过，吏部考功司的考核范围，只限于中低级官员。对于朝廷高级官员和地方长官的考核，唐代规定：“亲王及中书门下、京官三品以上，都督、刺史、都护、节度观察使，则奏功过状”于皇帝，由皇帝亲自或另派人考核。谏官、御史及翰林学士的考核也由皇帝亲自主持，称为内考或内校。唐代皇帝经常亲自为宰相等高级官员书写考词。唐高祖曾亲自把敢于诤谏的李纲、孙伏伽考为上第。唐玄宗也曾为中书令张说书写考词说：张说“才望兼著，理合褒升，考中上”。

唐代的官吏考核，一般是每年举行一次，称为小考。也有在官员任期满后进行的，称为大考。

考核时，由应参加考核官吏对当年内的功过治绩作出自我鉴定，写成简要考状，由本司或本州长官当众宣读评议，按优劣定为上上至下下九等考第。然后征求被考核者的意见，如有不当，还可重新复核改正。校定后的考第录为考簿。京城诸司的考核工作一般在九月三十日以前结束，考簿直接送尚书省考功司。各地府州则必须在十月二十五日以前，把其考课簿交朝集使送至京城。因此，吏部考功司的考核也分为两种：京官考核，集合应考者当面唱读考课簿注定，地方官考课簿则对朝集使注定，然后上报皇帝批准公布。定考时，考功司对于各部门所定考第有不妥者，有修改的权力。如唐德宗时，考功员外郎赵宗儒定考，“黜陟公当，无所畏避……凡考之中上者，不过五十人，余多减入中中”。为示公平，考功司定考时一般还有监考使和校考使在旁监督。他们对官吏的定考也有发言权。

官员考核的标准，为四善二十七最。四善指德义有闻、清慎明著、公平可称与烙勤匪懈，是对各级官员行为准则总的要求。二十七最则是把各种官员按职责范围分为二十七类，每类定出一个履行职责的最高标准，如“献可替否拾遗补阙，为近侍之最；铨衡人物、擢尽才良为选司之最”；“谨于盖藏、明于出纳，为仓库之最”等等。唐代规定，官员达到一最四善为第一等，一最三善为第二等，一最二善为第三等，无最而有一善为第五等，职事粗理、善最不闻为第六等，爱憎任情、处断乖理为第七等，背公向私、职务废阙为第八等，居官谄诈、贪浊有状为第九等。这样，使官员的考核有了相对客观的标准。善最之外，唐代还制定了一些具体的考课标准，如对地方州县官，以户口增减和田地开垦作为考绩升降的重要依据。唐代在此基础上规定了奖惩标准：获中上考以上，每进一等加禄一季，中中考仍保持本禄，获中下考以下，每退一等，夺禄一季。同时，五品以下官，四次考核都获中中以上考的，可以加官进阶，获下下考则要被解职。

对于流外吏员，不按上述标准，而另列四条加以考核，即“清谨勤公为上，执事无私为中，不勤其职为了，贪浊有状为下下”。

唐代前期，对朝廷三品以上和地方四品以上高级官员并未制定明确的考核标准，因为他们“职位崇重，考绩褒贬，不在有司”。所以对他们的考核是由尚书省向皇帝上奏“功过状”，其考课等第由皇帝决定。安史乱后，由于地方方镇势力的膨胀，唐皇朝为加强对地方的控制，也开始制定出对地方高级官员的考核标准，规定在每年八月进行考核。节度使“以销兵为上考，足食为中考，边功为下考；观察使以丰稔为上考，省刑为中考，办税为下考；团练使以安民为上考，惩奸为中考，得精为下考；防御使以无虞为上考，清苦为中考，政成为下考；经略使以计度为上考，集事为中考，修造为下考”。但在实际上，由于藩镇势力的强大，这些考核标准并未起到很大的作用。

唐代的官吏考核制度在中国古代皇朝中具有自己的特色。

它的体系十分完备，考核机构设置合理而效率很高，考核程序严密，考核标准法律化。因此，对于吏治的清明和提高行政机构的效率起了较好的作用。

但是，唐代官吏考核制度也存在着一些问题，这主要表现在以下两个方面：一是考课制度执行不严格，使考课成为形式，尤其是在安史之乱后，“考绩之司，事多失实，常参官及诸州刺史，未尝分其善恶，悉以中上考褒之”。

第二个方面是在安史之乱后地方割据势力膨胀，对方镇的考课无法实行。唐德宗贞元七年（791），校外官考使上奏说，当时“诸州观察、刺史、大都督府长史，及上中下都督、都护等，有带节度使者，方镇既崇名礼当异，每岁考绩，亦听奏裁”。可见当时朝廷考官对方镇的考核无法进行，只好把责任上推给皇帝，不了了之。由于这些问题的出现，唐代官吏考核在唐代中后期开始流于形式，而逐渐失去唐代前期对官吏的制约作用。

官吏升迁官吏的授职与升迁的程序，唐代称为铨选。

唐代除五品以上高级官员的授职与升迁，由皇帝和宰相决定外，其余六品以下中低级官员的授职和升迁，均由尚书省吏部主持。兵部亦掌管武官和一部分由门荫入仕者的授职。唐代的铨选分为以下几个步骤进行：首先，吏部在每年五月，向各州府下达本年授职官吏的资格范围，称为“选格”。选格由州府张榜公布，凡参加吏部铨选，待授官职者，称为“选人”。合乎资格的选人在本籍贯州府或前任所报名。州府对选人出具资格文书，“列其罢免、善恶之状”，称为“选解”，在十月底以前送达尚书省，选人也在同时到达京城，称为“冬集”。

其次，尚书省吏部派员外郎二人，对选人的资格进行审查，主要依据是选人的档案——“甲历”。甲历一式三份，分别存放于中书省、门下省和尚书省吏部。如果选人文书与甲历相符，没有伪冒，并且没有格式方面的错误，方予以通过。

获得正式选官资格的人，才能参加由吏部尚书主持的铨选考试。选人被分为三组，称为“三铨”。一般由吏部尚书主持六、七品选，称为尚书铨，八、九品选人又分为二组，分别由侍郎一人主持，称为中铨和东铨。

唐代官吏铨试的标准有四项：身、言、书、判。身指“体貌丰伟”，言指“言辞辩正”，书指“楷法道美”，判指“文理优长”。铨试的次序是“始集而试，观其书判，已试而铨，察其身言”。在四项铨试标准中，书、判是最主要的考试内容和标准。如果四项皆入选，那么还要进行复审，按照德行、才用、劳效的优劣再加以淘汰，“德均以才，才均以劳”，这里的劳即指考课的情况。通过初试和复审，未被淘汰的选人方由吏部正式授予官职。授予官职的依据，除了书、判的成绩外，还要根据选人的任官资历高低和出身情况，如科举出身、门荫出身、流外出身等，注以不同的官职，报尚书都省、门下省审查通过，上报皇帝备案，再发给正式的任命状——告身。吏部性选授官的程序在唐代又称为“旨授”。

以上铨选程序，仅限于六品以下中低级官员。唐代规定，五品以上高级官员，在任职期满后重新授官时，不再考试书判。由中书门下根据五品以上的官员名簿——“具员簿”，按照其“前任政绩，受代月日，量才除授”，然后上报皇帝批准。这一授官方式称为“敕授”。当然，其中也有例外，即拾遗、补阙、御史等六品以下供奉官，因为其职责重大，地位清要，从玄宗开元年间起，均改为敕授，不再属于吏部铨选。

唐代的官吏授职和升迁，必须经过考试，铨选过程也制度化和周密化，为提高官吏素质和选拔统治人才起了积极的作用。但是，唐代铨选制度也存在着较为突出的弊病，主要表现在以下两个方面：第一，铨试日益流于形式。尤其是唐代中期开始，这种情形更为突出。唐德宗时的考功员外郎沈既济指出，当时的铨试过程，“皆在书判薄历，言辞俯仰之间，侍郎非通神，不可得而知。则安行徐言，非德也；丽藻芳言，非才也；累资积考，非劳也’。由于铨试流于形式，因而官吏的冗滥成为严重的问题，具有做官资格的人数远远超过官员编制，形成“大率十人竟一官”的局面，对铨选制度造成很大压力，“士人二年居官，十年待选，而考选迁除之法寖坏”。唐代的官吏铨选陷入困境。

第二，是逐渐出现以年资为官吏升迁依据的趋向。唐代前期，由于官职阙少的问题日益突出，以至选人有出身二十余年还未获得官职的。玄宗开元十八年（730），吏部尚书裴光庭为解决这一问题，依据北魏的历史经验建立“循资格”授官法。即把选人按照前任官阶分为若干等级，规定罢任后各经过若干年即可获得官职。前任官阶低的候选年限长，官阶高的候选年限短，“无问能否，选满即注，限年蹑级，不得逾越，非负谴者皆有升无降”。这种按照年资授职升迁的方式压制了人才，使“庸碌者便于历级而升，挺特者不能脱颖而出”。这种“循资格”的升迁方式后来虽然废除了，但实际上“有司以循资格便于己，犹踵行之”，成为唐代铨选中难以消除的弊病。

第八节 唐代官吏的职责与待遇

上班与休假 为了保证各级行政部门正常和稳定的工作秩序，也为了使官吏能得到必要的休息和处理私人事务，上班与休假制度的建立是非常重要的。唐代是中国封建社会中严密的官僚制度形成与完善的时期，在这方面也同样积累了丰富的经验。

首先，对于各级官吏的上下班时间，唐代规定：“凡内外百僚，日出而视事，既午而退，有事则直官省之。其务繁，不在此例”。也就是说，唐代官吏的上班时间，以太阳升起的时刻为准。这一规定与现代固定时刻上班不同，却适应古代农业社会行政的需要。而下班的时间一般是在中午。按唐代制度，五品以上高级官员及谏官、御史、员外郎等重要官员，每日或隔日清晨要朝见皇帝，称为“常参”。常参时除举行朗见仪式外，还要讨论和向皇帝汇报重要国家政事。在常参结束后，高级官员方正式到本司视事，而普通中低级官员在日出时即直接上班。如果没有特殊情况，“百司无事，至午后放归”。

另一方面，如果事务较多或有特殊情况，可以相应推迟下班时间。如唐玄宗“开元以前，诸司之官，兼知政事者，午前议政于朝堂，午后理务于本司”。可见开元年间以前，由于宰相多为兼职，事务繁多，不得不在上午履行宰相职责，下午处理本部门工作，上班时间无形中大大延长。而在正常情况下，唐代按“旧例，宰相午后六刻始出归第”。午后六刻约为下午二时半，宰相因职事繁重，下班时间也较普通官吏要稍长一些。

为了保证官吏正常上班，唐代还对迟到和缺勤官吏进行考勤和处罚。规定，常参官以上高级官员，朝参无故不到者，由御史台根据其品秩高低分别扣罚俸禄。唐文宗时，鉴于品秩相同的官员俸禄并不相等，改为每朝参一次不到者，扣罚其实际俸禄的千分之二十五。对于中低级官吏，处罚更为严厉。唐代的《职制律》规定：“诸官人无故不上及当番不到，若因暇而违者，一日笞二十，三日加一等；过杖一百，十日加一等，罪止徒一年半。边要之官，加一等。”可见官吏无故不上班者，要依照缺勤时间长短处以轻重不等的笞刑和杖刑，最严重者可判处一年半徙刑。

在边境地区或机要部门任职官吏缺勤的，则罪加一等。上班时还要点名，以防止官吏迟到，每点名一次，未到者即鞭笞十下。

此外，为保证下班后的紧急政事能得到及时处理，唐代还对朝廷各机构规定了严格的值班制度。“凡尚书省官，每日一人宿直，都司执直簿转以为次，凡诸司长官应通判者，及上佐、县令皆不直也”。对于违反值班制度，无故不参加宿直官员的处罚，唐律规定，“诸在官应直不直，应宿不宿，各笞二十；通昼夜者，笞三十”。这里所谓“直”，指白天值班，“宿”指夜间值班。除尚书省官员外，宰相、中书舍人和翰林学士均有轮流值班制度。如翰林学士“凡当直之次，自给、舍、丞、郎入者，三直无爆；自起居、御史、郎官入，五直一儤；其余杂入者，十直三儤；新迁者一直。凡交直，候内朝之退，不过辰已，入者先之，出者后之”。儤，指连续值班。也就是说，唐代的翰林学士，按其本官的不同，分别规定了不同的值班时间及交班时间，以便随时起草诏令和备皇帝顾问，不致殆误时机。

休假和请假制度，同样是为了保证行政机构的正常运转而实行的官吏管理制度。唐代官吏每十天休假一日，称为旬休。旬休日，自宰相以下百官均不上班，在家休息洗沐，所以又称休沐。如遇节日，还另有假期，如元日和冬至各给假七日，寒食清明共给假四日。五月初五，七月初七，九月初九等民间节日也给假一日等等。在正常的法定假日之外，官吏有婚丧等事也可以给假。唐代的婚嫁假为九天，丧假按官吏与死者的亲疏关系，从一个月到一天不等。此外，父母居住在五百里以外的官吏，五年给一次探亲假，时间为十五天，父母居住在三千里以外的，每三年一次给探亲假三十五天。

除此以外，各级官吏如有私事不能朝参或上班，则必须请假。唐代规定，常参官以上高中级官员，每月可以请两天事假，到唐文宗时又展为三天。为使官吏不致因病旷废政务，唐代又规定，病假最长不能超过百日，逾期仍无法上班者要解除其官职。如未经请假而擅自旷职的，第一次发现，由御史台按规定扣发一定数量俸禄：再次旷职，加倍扣发；第三次又旷职，则由御史台开列姓名官职上奏皇帝，由皇帝决定给予何种处分。休假和请假制度的实行，使各级官吏既能有休息和处理私事的时间，也避免了因缺勤和长期请假而旷废政务，保证了行政机构的工作秩序。

俸 禄 俸禄是国家定期给予官吏的报酬。唐代官吏俸禄制度既承袭隋制，又在商品经济发展的条件下有所变化。这主要表现在：第一，按照官吏的品级高低发给不同数量的禄米。第二，国家授予各级官员以不同数量的田地，称为职分田，作为俸禄的补充。第三，在俸禄构成中正式增加了钱货一项，称为“俸料”。因此，唐代官员的收入实际上由禄米、俸料、职田三部分构成。

唐代官吏俸禄的计算方式较为复杂。禄米、俸料、职田三项，都分为朝廷官员和地方官员两个不同标准的序列给予。唐代煎期、中期和后期，禄米与职田的数量相对稳定，而俸料则变化较大，总的说来是在不断增加之中。

唐代的禄米支付标准最初制定于唐高祖武德元年，以后除对低级官员作过一些调整外，大体上没有发生过变化。唐玄宗开元二十四年（736）作了改定，较之武德元年的规定，主要是增加了正八品以下官员的禄米数量。这次改定的标准一直沿用到唐末。

俸料钱包括的内容较杂，有食料、杂用等。另外，唐代官员又有若干仆役，五品以上官员的仆役称为防阁，六品以下官员的仆役称为庶仆，都由国家负担其生活费用，这笔开支也包含在俸料钱内。唐玄宗开无二十四年定制，“令百官防阁、庶仆、俸食、杂用以月给之，总称月俸”。

不过，俸料钱标准在唐代宗到唐武宗期间又曾多次加以调整。调整的重点在于：其一，大幅度提高京官的俸料钱标准，其岁俸总额，由开元末年的十六万五千余贯增加到六十一万六千余贯。其二，颁发俸料钱的标准由散官品级改为实际职务。在唐武宗会昌年间以后，俸料钱的标准不再变动。

唐代地方官员的俸料钱标准不同于朝廷官员。在唐代前期，大体上是按其实际职务以一定的比例分配俸钱，而傣钱的来源则为公廨钱利息，即官府所放的高利贷。唐代后期，虽然对各级地方官员规定了月俸定额，但由于两税法采用地方财政包干的办法，使有些方镇和州县官员俸钱收入大大超过定额，而一些边远地区则无俸钱可充。因此，唐代地方官员的法定俸料钱收入与实际收入的差别是很大的。总的说来，唐代中期以后，地方官员的俸禄较朝廷官员丰厚。如唐德宗时，“州刺史月俸至千缗，方镇所取无艺，而京官禄寡薄，自方镇入八座，至谓罢权。薛邕由右丞贬歙州刺史，家人恨降之晚。崔祐甫吏部员外郎，求为洪州别驾”。地方官吏俸钱丰厚，正是由于其实际收入超过法定收入所至。

唐代官员的职分田标准，制定于唐高祖武德元年（618），以后未再发生过大的变动。官员对于职分田，只有经营权和受益权，没有所有权，在离职时交付后任。职分田一般采取出租的形式获得收益。唐代官员的职分田地租收入，大致与其禄米收入的数量相当，甚至略有超过。

唐代胥吏的待遇与流内品官不同，即国家只供给口粮和杂物，而没有俸料钱和职分田。唐代规定：“凡在京诸司官人及诸色人，应给仓食者，皆给贮米，本司据见在供养。九品以上给白米，流外长上者，外别给两口粮”。也就是说，流外胥吏除本身口粮外，还可额外得到两个成丁的口粮供应待遇。同时，胥吏还有各种厨料杂物。如“吏部、兵部入宿令史、中书门下令史、诸楷书手、写书课，皆有炭料”。可见唐代胥吏的待遇，是远不如流内品官的。

经济特权 唐代官吏享有的各种经济特权中，同隋代一样，首要的一项是占有大量土地。唐代规定，“凡官人及勋，授永业田”。也就是说，各级品官和勋官，均可以按不同的等级获得私有土地。

与此相比较，唐代的丁男每人只能授永业田二十亩，因此，官员受永业田的数量是普通丁男的三百倍至十倍。同时，官员还可以获得赐田，这更成为他们的私产，多的可以达到数百顷之多。按照法令的规定占有大量私人土地，是唐代官员经济特权的体现。如唐玄宗时的刑部尚书卢从愿，“占良田数百顷”，被称为“多田翁”。代宗时的宰相元载，在长安城南的“膏沃别墅，连疆接畛，凡数十所”。

后代官员的另一个重要经济特权也是免除赋役。唐代规定：“诸视流内九品以上官”及其“妻妾、部曲、客女，奴婢皆为不课户”。也就是说，不仅各级官员本人可以免除租庸调及杂役，就连他们的家属和奴婢部曲等人也可以享有这一特权。如唐代诗人杜甫自己说：“生常免租税，名不隶征伐”。杜甫祖父杜审言官至膳部员外郎，父亲杜闲做过县令，所以杜甫在未入仕前即可免除赋役。此外，唐代的吏员也可享受免除课役的权利。唐代的《赋役令》规定：“内外六品以下官及京司诸色职掌人，合免课役。”按照唐代的规定，每个成丁每年要交纳租粟二石，绢二丈，每年服役二十天，未服役者输庸免役，每天交纳庸绢三尺。这些赋役无疑是农民的沉重负担。由此可见唐代官吏享有的免除赋役特权，对于他们的重大经济意义。奴婢部曲所免除的赋役，当然转而为其主人所占有。

唐代后期，由于两税法的实行，“户无主客”均须纳税，官吏也丧失了免除赋役的特权。但经由进士科出身的文官，又开始享有免除差役的特权，所谓“名登科第，即免征役”。不仅进士出身的文官本人，其亲属也“许免一门差徭”，形成“衣冠户”。这些衣冠户利用这种特权，广占田产，甚至包庇其他富户，采用产业借衣冠户之名的办法逃避赋役，形成新的文官经济特权。

退 休 隋唐的官员退休，与汉代一样，称为“致仕”。官员致仕的条件包括四个方面，即年龄、健康状况、官职高低和政务需要。

就退休年龄而言，隋唐继承秦汉以来的传统，以七十岁作为标准。隋文帝曾颁布诏令说：“七十致仕，本为常人。”《唐令》规定：“诸职事官七十听致仕。”不过，由于官员的健康状况差异较大，为灵活掌握退休年龄起见，唐代又补充规定，不到退休年龄而身体衰弱，不能维持正常工作者，可以提前致仕。如唐高宗时，太子左庶子薛元超因病，仅六十二岁便致仕。另一方面，官员虽年满七十，“若齿力未衰，亦听厘务”。如武则天时，中书令王及善因高龄而上疏请求致仕，未得批准，直到八十二岁在文昌左相任内去世。唐中宗和睿宗时，唐体璟已年逾八十，仍被起用为宰相，虽然“为时所讥”，仍直到八十五岁方请求致仕。可见唐代关于退休条件的掌握是十分灵活的，还未采用强制退休的办法。

官员退休前地位的高低，对于退休条件和退休后待遇有较大的影响。唐代规定，在京常参官五品以上，外官四品以上，才有资格申请致仕，经皇帝批准后享受致仕官待遇，其余中低级官员退休时仅只停官而已，不再享受其他待遇。

唐代退休官员可以享受的待遇有：第一，俸禄。唐代规定，五品以上退休官员给予半俸，其俸禄由致仕官籍贯所在地或定居州府支给。六品以下官员在唐代前期，致仕后仅能享受四年的半俸，在玄宗天宝九载（750）以后，才规定享受半俸终身。少数德高望重的大臣，在退休时可由皇帝赐予全俸待遇。如睿宗时，宰相张仁愿“以老致仕，特全给俸禄”。唐文宗时大臣杨于陵，因年老“三上表乞自退，诏迁尚书左仆射致仕，全给俸料。数月，上表固让，乞就半俸，许之”。这是给予全俸后又辞掉的，在唐代众多官吏中实属难得。第二，加官。部分致仕官可以享受加官一级的待遇。如唐德宗时，太子右庶子穆宁“就拜秘书监致仕”。太子右庶子为正四品下，秘书监为从三品，所以穆宁为加官致仕。总之，唐代官员致仕后的待遇，较之两汉时期更为制度化。

封 爵 封爵制度是唐代给予贵族和高级官员的政治上的荣誉与经济上的奖励。这一制度来源很早，可以追溯到商周时期。

唐代的封爵分为九等，每一等都有其相应的阶品和食邑封户。

唐代前期，郡王以上爵位仅封予皇族，但从武则天封诸武为王开始，有功的高级官员也可以封郡王，打破了这一界限。郡公以下的爵位，大都封予受到恩宠的高级官员。唐代初年，食封的皇族和高级官员“只有二三十家”，到唐中宗时，“以恩泽受封，至百四十家以上”，数量日益增加。唐代的封爵可以世袭，“非有大故，无或黜免”。

唐代皇族和高级官员的食邑封户，是指受封者可以直接占有所封户口交纳的租调，庸仍由国家占有。唐中宗以后，食封者不再直接向封户征收租调，改由户部征收，而由太府寺按照食封户数多少的标准发给。以后由于食封人数的增加，导致国家财政发生困难，因此又采取“实封”与“虚封”的办法。也就是说，封户中的相当部分仅仅是名义上的，只有实封户数才是受封者实际得到收益的户数。

封赠与赐谥 唐代官吏除享有各种政治与经济上的待遇外，朝廷往往还给予他们的家属以各种荣誉。同时，高级官员去世后，还可得到朝廷的各种封号和对丧礼的资助。这就是唐代对官吏的封赠与赐谥制度。

封指封号，是唐皇朝给予贵族及官员亲属的荣誉称号，具体又分为如下几种：第一，封予官吏的母亲和妻子的。唐代规定，封为王、嗣王、郡王者，其母、妻封为妃；一品官员及国公的母、妻封为国夫人：三品以上官员的母、妻封为郡夫人：四品母、妻为郡君；五品母、妻为县君。这些受封的贵族和官员妇女总称为外命妇。如唐玄宗时，牛仙客任宰相，因此其妻王氏由琅邪郡夫人加封为邠国夫人。外命妇的受封既是母以子贵，妻以夫荣，同时也是官吏本人地位高低的标志。凡是职事官五品以上，散官三品以上官员受封的母亲、妻子，可以享有朝参皇帝的资格。第二，对官吏已去世的父母亲和妻子也可给予封号，称为追封或追赠。如韩愈任国子祭酒后，其亡父追赠为秘书少监。唐代宗时，礼部侍郎于邵的亡妻追赠郑国夫人，亡姊追赠陇西郡夫人等等。

官吏去世后追赠官衔，以及赐予财物以助丧事，称为赠赙。按照唐代的规定，一般要三品以上的高级官员，才有资格享受赠赙的待遇。赠官的程序是：官吏去世后，由所在官署佐吏把其生平行状抄录报吏部考功司，考功核对档案无误后，下发给太常寺，拟定应赠官衔，再复申考功议定，奏闻皇帝批准颁布。赙物则往往由皇帝临时决定是否给予，没有一定的标准。如唐睿宗时，宰相苏颋去世，赠司空、荆州大都督。其子礼部尚书苏颋在玄宗开元时去世，又赠尚书右丞相。玄宗开元初年，黄门监卢怀慎去世，“赠荆州大都督，谥曰文成”。卢怀慎平日不营产业，“所得俸禄，皆随时分散，而家无余蓄，妻子匮乏”，因此有人上疏请求给予其丧事资助。玄宗“乃下制赐其家物一百段，米粟二百石”。同时，高级官员去世后是否都能得到赠膊，还要依据当时的具体情况而定。如武则天和唐中宗时，历任宰相的魂元忠被贬为思州务川尉，途中而卒，未得到赠官待遇，直到数年后方追赠尚书左仆射、齐国公。赠赙同样是对去世高级官员的一种政治荣誉与经济补助。

高级官吏去世后的另一项政治荣誉性待遇是赐予谥号，总结评价其生前事迹。按唐代的规定，必须是王公或三品以上职事官、二品以上散官的高级官员，才有资格获得谥号。确定谥号的程序是，一般先由去世官员所在部门，把死者的行状录报吏部，由考功司检勘无误，再下发给太常寺博士，根据死者的功过善恶，拟出适当的谥号加以褒贬，上报尚书省议定，再报经皇帝最后批准，以诏令的形式正式公布。如唐初名相房玄龄去世后赐谥为文昭，杜如晦谥为成，名臣魏征谥为文贞。开元时期的名相姚崇谥为文献。而唐代名将李去世后谥为贞武，尉迟敬德谥为忠武，平定安史之乱的名将李光弼谥为武穆等等。

第九节唐代诏令文书的运行机制

在官吏制度中，官吏本身等级、机构等，仅仅构成这一制度的“硬件”，仅有这些仍然不能完成使国家机器运转的任务。这个任务还必须通过不同等级之间官吏的联系来进行，这些联系具体表现于文书的颁发与运行。从皇帝到各级官吏权力的实施，正是通过各种不同文书的颁发、执行与上传下达而实现的。

唐代的文书，大致可以分为皇帝诏令和官府文书两大类。前者包括各种制、敕、册、令等，后者包括各种符、帖、牒、表、状等。唐皇朝对于文书的处理程序及其效率高低非常重视，并且建立了明确的规范。

唐代前期，皇帝诏令一般由中书舍人起草，玄宗以后翰林学士也参加起草工作。如唐太宗时的中书舍人岑文本，在起草诏令时，“或众务繁凑，即命书僮六七人随口并写，须臾悉成，亦殆尽其妙”。起草好的诏令抄成复本，以一本为底，一本为宣，底本即留于中书省存档，宣本送至门下省，经门下省长官侍中审查，给事中驳正后，即可送皇帝批准。批准后，由皇帝亲笔签署的正本再留门下省存档，另外由门下省抄录一份复本，写上“制可”字样，盖印后才送交尚书省具体执行。一般说来，唐代的皇帝诏令中，册书、制书的颁发程序即如上述。而有关日常行政事务和普通人事变动的发日敕、敕旨和敕牒，往往是皇帝对尚书省等各级行政部门上奏表状之类请示报告的批复，即所谓“应送诸司文状，检勘节限中考文状等，并是每年长行之事，尚书省各依限录奏，旧例经一宿即出”。对于这类文书，皇帝一般照例批准。

诏令文书下达到尚书省后，由尚书都省负责文书的签发。

都省在诏令上签注收到日期，以作为处理时限的依据，然后再根据其内容分送相应的六部诸司办理。尚书省对于文书的处理，按照其重要与否和繁复程度，分别规定不同的期限：“一日受，二日报。其事速及送囚徒，随至即付。小事五日，谓不须检覆者。中事十日，谓须检覆前案，及有所勘问者。大事二十日，谓计算大薄帐，及须咨询者。狱案三十日，谓徒以上辨定须断结者。其急务者不与焉。小事判勾经三人以下者，给一氏四人以上给二日；中事每经一人给二日；大事各加一日。内外诸司咸准此。若有事速，及限内可了者，不在此例。其文书受付日，及讯囚徒，并不在程限。”

诏令文书由都省交六部诸司拟定具体执行方案，制成符、移、关、牒等下行文书，称为案成。案成后即再交给都省，根据需要抄写若干复本正式颁发。唐代规定：“凡尚书省施行制敕，案成则给程以钞之。通计符、移、关、牒，二百纸以下限二日。过此以往，每二百纸以上加二日，所加多者不得过五日，若军务急速者，不出其日。”也就是说，皇帝诏令及各种执行方案文书，在转发抄写等过程中所需的时间，按诏令的长短分别确定，但最多不能超过五日。紧急的军国大事诏令，必须在当天发出，不得拖延到次日。唐代对尚书省处理诏令文书的日程规定得如此严密，其目的在于防止延误耽搁，影响文书运转的效率。若官吏延缓诏令文书颁发者，按唐代法律的规定，每延缓“一日笞五十，一日加一等，十日徒一年”。也就是说，违犯官吏，轻则受长官的笞刑，重则要被判处徒刑。

除诏令文书外，宰相及朝廷各部门所处理日常政事所颁发的各种符，帖、案、关、刺、移等文书，总称为“官文书”。这些官文书的处理，仍然以尚书省为总汇，其运转方式和处理程限同于诏令文书。唐律规定：“其官文书稽程者，一日笞十，三日加一等，罪止杖八十。”处罚虽较延缓诏令为轻，但仍然是很严厉的。同时，文书处理超期，不仅当事人要受到惩罚，其主管官员还要连坐。这都反映出唐皇朝对文书运转效率的高度重视。唐代文书处理的效率，可以从现存的文书中得到证明。如颜真卿在唐德宗时授予太子少师的官职，其告身中载明，中书省拟敕是建中元年八月二十五日，牒送门下省审核在二十六日，再发到尚书都省，交吏部发下是在二十八日，总共只经过四天即完成授官文书的起草审核批准颁发诸程序。可见唐代任命官吏的文书颁发处理效率是相当高的。

唐代对各级地方机构的下达文书处理也有严格规定。按照唐代的《公式令》，各级地方官员应处理的各种公务，都要根据其文书的多少、道路的远近，规定相应的处理期限。如果延缓时日，就要按情节轻重和文书的重要程度，予以从杖刑二十，扣发一季度俸料钱，直到给予下等考绩，甚至罢免官职的处罚。对于地方各级官吏上报文书的处理，唐代大致分为三种情况。第一种是日常政事文书，按唐代规定，“诸司诸使及天下州府，有事准令式各申省者，先申省司取裁，并所奏请”。也就是说，地方普通公文，一般上报尚书省有关部门处理批准即可。第二种是较为重要的政事文书，一般需上报宰相，即中书门下讨论处理。如唐文宗时规定，诸道观察使及各地巡院、御史对于政事要“常加采访，具以事状奏申中书门下”。第三种是重要文书，通过直接向皇帝上奏表状的方式，由皇帝直接处理。唐代对地方上行文书总的规定是：“事之大者奏闻，次申中书门下，小者各牒诸司处理。”唐代中期以后，并在京城长安设立诸道进奏院，作为朝廷与各地方镇之间文书下行上达的收发传递机构。