一、北方的凋敝和唐政府财政的困窘
1．关东关中农业生产之衰退
755年，即安禄山起兵反唐的那一年，唐帝国所拥有的全国人口数字为五千三百万；到760年和764年，其人口数字却降低到不满一千七百万，已经抵不到事变前的三分之一了。假如把安史事变之后的唐帝国分为南北两部分来看，则其时南方各地区的人口不但没有减少，反而都大量地有所增加。例如苏州、会稽、洪州、武昌等地在当时便都是中原士庶争趋之地：
一、苏州——“自京口南被于浙河，望县十数而吴为大。上元之际（760、761），中夏多难，衣冠南避，寓于兹土，参编户之一”（《全唐文》卷五一九《吴县令厅壁记》）。
二、会稽——“自中原多故，贤士夫以三江五湖为家，登会稽者如鳞介之集渊薮”（《全唐文》卷七八三，穆员《鲍防碑》）。
三、洪州——“自幽蓟外奸，加之以师旅，十年之间，〔洪州〕为巨防焉。……既完且富，行者如归”（《全唐文》卷四二七于邵《送王季友赴洪州序》）。
四、武昌——“此邦宴如，襁负云集。居未二载，户口三倍”（李白《武昌宰韩君去思碑序》）。
五、江东——“两京蹂于胡骑，士君子多以家渡江东”（《旧唐书·权德舆传》）。
李吉甫在《元和郡县志》中所载沿江各地许多州郡九世纪初年的户口数字，较之第八世纪前半（开元时代）大都是超过一倍左右。
这可见，从安史起兵以来唐帝国所伤耗的三千万以上的人口，全都是原居于黄河流域以及淮水南北地区的民户。
北方各地既因战乱而丧失了大量的人口，而一般士大夫们为逃避战祸又大量地迁往沿江各地，当其迁徙之际，又必携带有大量的附庸户（即一些直接生产者）与之同行。
北方人口大量伤耗、逃亡、移徙的结果，遂使淮水沿岸以及大河南北地区的社会经济遭受到严重影响以至出现了异常凋残的一些景象。其在关东地区则如下引诸文所说：
东周之地，久陷贼中……中间畿内不满千户，井邑榛棘，豺狼所嗥。既乏军储，又鲜人力。东至郑汴，达于徐方，北自覃怀（今武陟），经于相土（今安阳），人烟断绝，千里萧条。（《旧唐书·郭子仪传》）
函陕凋残，东周尤甚。过宜阳、熊耳，至武牢、成皋，五百里中编户千余而已。居无尺椽，人无烟爨，萧条凄惨，兽游鬼哭。（《旧唐书·刘晏传》）（以上两文所述皆763年关东景象）
当今三河膏壤，淮泗沃野，皆荆棘已老，则耕可知。太仓空虚，雀鼠犹饿，至于百姓，朝暮不足。……今欲劝人耕种，则丧亡之后人自贫苦，寒馁不救，岂有生资？（《元次山集》卷七所载766年考试进士的策题）
其在关中地区，则除与关东具有共同的原因之外，更要加上其他豪绅贵族对水利的垄断之日益加甚。
《唐会要》八九《碨碾门》及《新唐书·李栖筠传》均载有从763年以来豪戚壅遏郑、白两渠情况，谓贵戚们在两渠上游所置碾碨已达一百来所，沿渠农田为他们所夺去的达十分之七。单是城北白渠上王公或寺庙中的僧侣们所设碨碾已七十余所。其间曾经李栖筠奏请撤毁，一年之内便收获到三百万石的粳稻，使得关中百姓颇得其利。然当唐廷的统治集团对其本阶级的上层分子已失去其控制能力的时候，尽管某一短时期内能对其横霸行为稍稍加以限制，但不久即又复原（史谓在李栖筠出知常州之后，白渠沿流碾碨便又“私制如初”）。到七十年代，郑、白渠的沿岸又是碾碨林立的局面，所以在778年正月即又有毁坏白渠沿流碾碨八十余所的事件。
关中的荒残，致使长安每斗米价在764年竟高过千文，“官厨无兼时之积”，禁军也至于无物可吃，必须要畿县百姓挼穗以供之（《旧唐书·刘晏传》）。
2．唐政府财政的困窘
关中和关东地区的农业生产，在上述的各种情况之下，实已无法正常进行了。唐政府在这两个广大区域当中虽还尽可能地加重其剥削，有如刘晏在致元载书中所说“京师三辅百姓，唯苦税伤多”的情况，然而“皮之不存，毛将安附”？这两大地区的民户既已大量地死绝逃亡，农田既已大量地荒芜，农业税收何从征取？大江南北各州郡的租庸杂调则又因运河的年久失修与人为破坏而也无法转运，其间虽也采用了溯江西上，转汉水而向关中运输的办法，但沿途艰难万状，所能运达关中的量数远不足以供唐政府日益扩大的军政费用的需要。唐廷在穷极无聊的情况下，便分遣御史出江淮，往蜀汉，籍豪商富户的家赀，所有财货畜产或至收取其五分之一。从760年以来又下令要沿江沿淮以及沿任何水运道路，对于经行商民的船只都要依其所载货物多少而使之纳钱，称为“埭程”。从此诸道节度使也多在其势力范围之内向商贾抽税以充军资杂用，凡属水陆要冲及所有可以进行交易的处所，计钱至一千以上皆以分数税之。乃致商旅无利，多至失业（以上据《通典·食货》十一《杂税门》中的附注）。
元载为相之后，在762年要向江淮民户清算八年以来所欠负的租调而迫令补交，“择豪吏为县令而督之，不问负之有无，赀之高下，察民有粟帛者发徒围之，籍其所有而中分之，甚或十取八九，谓之白著。有不服者严刑以威之。民有蓄谷十斛者则重足以待命。或相聚山泽为‘群盗’，州县不能制”（《通鉴》卷二二二）。
由于这样的“征敛多名，且无恒数”，而又加之以“贪吏横恣，因缘为奸，法令莫得检制，烝庶不知告诉”，虽已使得民户“困竭日甚”，而唐政府却仍然是感到“经费不充”（据《通典·食货》七《丁中篇》末的附注）。
二、刘晏当政期内对财政制度的改革
在唐政府亟求克服财政难关的窘迫情况下，在762年（宝应元年）再度任用刘晏为户部侍郎、京兆尹，且兼任度支盐铁转运使。从此直到780年（德宗建中元年）二月被杨炎排斥出政府，在此近二十年的长时期内（亦即代宗在位的整个时期），刘晏几乎是始终担任着唐政府财赋行政方面的职责的。
1．对转运工作的整顿
刘晏于受命之后，首先以整顿转运工作为己任，亲到潼关以东以及江淮一带去视察，找出了漕运阻塞难通的原因所在，并提出了具体的改善办法，逐步实施，以恢复洛阳及其周围这一广大残破地区的繁荣，恢复运河中的漕运并提高其运输量，减轻关东关中人民的赋役负担，藉以挽回唐帝国已渐衰颓的势运。
一、运河“岸石崩毁，水流决溢”，刘晏便首先着手于疏浚和修复的工作。
二、沿运河各州郡人烟稀少，而前此却偏要沿运河各州县的富人督漕挽，壮丁任役夫。刘晏改变其法，从盐税盐利中抽取一部分作为“漕佣”，雇募人丁挽漕，“不发丁男，不劳郡县”，漕运却反而得以顺利进行了。
三、沿运河和黄河的两岸，有的地方是“寇盗充斥”，有的地方则“屯戍相望”，二者都同样地遇到过境船只便攘夺截留。刘晏规定：每十船组织为一纲，每纲三百人，另有篙工五十人，并自扬州派遣将兵护送至于河阴，沿途的艰险和兵匪的劫掠全可因此而得以克服了。
四、采行分段运输的办法，使“江船不入汴，汴船不入河，河船不入渭”，并“各随便宜造运船，教漕卒”。也缘水置仓，以便转相受给。
在刘晏未改革漕运办法以前，从关东运往长安的粮米，由于河流湍悍，沿途沉溺损耗，故只要能实际送到十分之八，转运人便受优赏。及刘晏改革之后，每年运到关中的粮米达百余万石，无升斗覆溺者。旧史对刘晏这番整顿工作的效果，曾非常夸大地加以描述，说道，从此以后，关中虽遭水旱之灾，谷物也不再翔贵了。
2．对盐法的改革
从唐玄宗即位以后，即又开始征收盐税。安史起兵之后，第五琦向唐肃宗建议，把盐的煮造和销售都改由政府专营，禁止私煮私卖。盐的售价突然从每斗十文提高为每斗一百一十文。要“积其利以充国用”，藉以减轻百姓其他方面的负担，故同时便规定“百姓除租庸外无得横赋”。及刘晏担任了理财责任的时候，唐政府的财政情况既还是那样的窘迫，刘晏认为“因民所急而税之，则国用足”，于是“上盐法轻重之宜”，对第五琦所曾施行的盐专卖制度加以改善，使其“法益精密，官无遗利”。主要为以下两项：
一、刘晏以为“官多则民扰”，故所设盐官数量要尽可能地减少。
二、把“专卖制”和“课税制”相参使用，就各地不同的具体情况而决定采行二者中的某一种办法。而在盐商销售区域，政府亦备有常平盐，以免盐商抬高盐价。
在刘晏未改盐法之前，唐政府每年所得盐税盐利共为钱六十万贯，在既经改革之后，“官收厚利而民不知贵”，到七十年代之末，通计政府一岁征赋所入，共为一千二百万贯，而盐利居半，较前恰为十倍。单是吴越扬楚四地的四场十监，一岁便得钱百余万缗，可以当百余州郡的租赋。就民户来说，据说是“人无厌苦”，而唐政府的百官俸禄、军馕以及宫闱服御也全得赖此而济了（《通典·食货十·盐铁篇》末附注谓自上元（760）以后，天下盐司节级榷利，每岁所入九百余万贯文。与两《唐书·食货志》所载不同，疑“九”字为“六”字之误）。
3．诸道知院官申报年景丰凶的办法
刘晏于掌握财赋行政大权之后，于诸道均设置巡院，各置知院官。每旬或每月，巡院都要具州县雨雪丰歉之状，以重价募疾足，置递相望，使其申报于各道的租庸转运常平使司，或直接申报于京师。四方之丰凶，物价之起落，虽是极远的地区，不四五日便可知道。丰则贵籴，歉则贱粜。知院官见有年景不好的征象亦须预先申报：某月须蠲免若干，某月须救助若干，至其所指之期，不须再行乞请，刘晏即已为之奏行。“应民之急未尝后时”，不是待人民困敝流亡然后才加以赈救，以此“食货之轻重尽权在掌握，国家获大利而天下无甚贵甚贱之忧。自言‘如见钱流地上，每朝谒，马上以鞭算’”。
由于有了这种类似情报网的组织，故其属官虽居数千里外，奉教令如在目前。虽寝兴宴语亦无敢欺绐。四方动静，刘晏莫不先知。（以上皆据两《唐书·刘晏传》及《通鉴》卷二二六）
4．及民的实效
刘晏认识到“户口滋多则赋税自广”，“故其理财以爱民为先”，目的即在培养税源。当刘晏在六十年代之初始为转运使时，天下见户不过二百万，到七十年代之末刘晏将要下台时，天下户口已三百余万。“在晏所统则增，非晏所统则不增”。故《新唐书·刘晏传赞》说他能“制万物低昂，常操天下赢赀以佐军兴，虽挐兵数十年，敛不及民而用度足。唐中偾而振，晏有劳焉”。
三、两税法的确立
1．租庸调法和户税之难以续行
唐初所行的租庸调的制度是计“丁”征取的，其户税则是计“户”征取的，但在兼并之弊已经发展之后，人口的流移既极多，土地的买卖使得户等的高下也在不断变动之中，而从唐玄宗在他的后半期起，“团貌”和“定籍”的工作多已不能照例举办，户部和州县只按照旧来的帐册去征敛，名实之间当然要发生极其紊乱的现象，使唐政府的税收数字大受影响。特别是安史之乱既已爆发之后，丁口和田产的流移转换更都特别厉害，而政府更难于按期核实。例如：
760年（肃宗上元元年）户一九三三一七四 口一六九九〇三八六
764年（代宗广德二年）户二九九三一二五 口一六九二〇三八六
就760年的户与口的数字看，每户平均有八口半；把前后两年的户口数字作一比较，则后一年的户数已较前增加了一百万以上，而口数则还与前一年的数字相同。这都是极不合理因而无法解说的。但从这两种不合理的情况中却可以看出两桩事实：前一年的户数之所以少到不合理的程度，正反映了其时人民尽量逃避户税的事实；后一年丁口数目之所以不与户数成一定比例的增加，又正反映出其时人民尽量逃避以丁为对象的租庸调的负担。
由于唐政府对于“土户”和“客户”的征税标准大不相同，故其时的民户逃避租税役的另一种办法便是迁徙到“比县旁州”去作“客户”，豪绅仕宦人家更多以“寄住户”或“寄庄户”的名义而去享受轻税的待遇。在776年此等浮寄户乃至达到全部民户的五分之二。
2．唐政府对农业税收制度试行改变
这样的一些事实既使得唐政府感到农业税源之日益枯竭，其统治集团遂也逐渐体认到对农业税的征税制度有改革的必要。故在代宗时候，李栖筠去作浙西观察使，看到当地豪姓多移徙到京兆、河南以“规脱徭科”，遂上章奏请“量产为赋，以杜奸谋”《新唐书·李栖筠传》。唐政府自764年（代宗广德二年）以来即有以垦种地亩多少为标准而征收的“青苗钱”和“地头钱”，最初每亩十五文，后增至三十五文，用以充百官课料，及至769年（代宗大历四年），又有了以垦种地亩为对象而征取的“夏税”和“秋税”，夏秋两税，都是依土地好坏而分为二等的（夏税上田每亩六升，下田四升；秋税上田五升，下田三升）。其在外郡，则舒州刺史独孤及也曾在七十年代当中在舒州“算口征赋，以代他征”，藉以纠正赋税负担过分不平均的现象。
这可见，对于税制有改革之必要，这在当时的当政人员全已感觉到而且已在开始试行了。
3．两税法的确立
到779年，德宗即位，用杨炎为宰相，杨炎总结了前此数年内试行按亩收税的一些办法，向德宗强调提出改革收税制度的必要，并请“作两税法以一其名”，其所提出的具体办法是：
一、百役之费，一钱之敛，先度其数而赋于人，量出以制入。
二、户无土客，以见居为簿；人无丁中，以贫富为差。
三、不居处而行商者，所在州县税三十之一，度所取与居者均，使无侥幸。
四、居人之税，夏秋两征之：夏税无过六月，秋税无过十一月。俗有不便者正（《旧唐书·食货志》作三）之。
五、其租庸杂徭悉省，而丁额不废，申报出入如旧式。
六、其田亩之税，率以大历十四年（779）垦田之数为准，而均征之。（《唐会要》卷八三《租税上》）
到780年，唐政府便把杨炎的这项建议作成正式的法条而明令公布了。
4．对于两税法的评价
一、两税法既是依资产多少而规定民户应纳税赋的数目，这与“以人丁为本”而征取的租庸调法相较，是合理得多的。
二、两税法的一般规定，是向民户征取货币，而不是征取实物，如在货币流通额足供社会使用的情况下，较之缴纳实物是也更为方便一些的。
三、依照两税法的规定，在此法施行之后，前此所有加在民户身上的租庸杂徭，从此一律免除。这也就是说，两税法是把前此各种各样的租赋税捐项目全已包括在内了。这种把税收项目和税收手续简化的办法，对于纳税民户说来，也是较好较便的。
