我们知道，世界上民主政治有两种：一种是代议制度的民主政治，如英美；另一种是人民直接参与的民主政治，即人民以创制、复决等方式参加的民主政治，如瑞士。中山先生不满足于代议政治，想要采用直接民主政治。所以他在《民权主义》演讲中有一段话：

“关于民权一方面的方法，世界上有了一些什么最新式的发明呢？第一个是选举权。现在世界上所谓的民权国家，普遍地指实行这一个民权。专行这一个民权，在政治之中是不是够用呢？专行这一个民权，好比是最初次的旧机器，只有把机器推到最前进的力，没有拉回来的力。现在新式的方法，除了选举权之外，第二个就是罢免权。人民有了这个权，对于政府中的一切官吏，一面可以放出去，一面又可以调回来，来去都可以由人民自由。这好比是新式的机器，一推一拉，都可以由机器自动。国家除了官吏之外，还有什么重要东西呢？其次的就是法律。所谓有了治人，还要有治法。人民要有什么权，才可以管理法律呢？如果大家看到了一种法律，以为是很有利于人民的，便要有一种权自己决定出来，交到政府去执行。关于这种权叫做创制权，这就是第三个民权。若是大家看到了从前的旧法律，以为是很不利于人民的，便要有一种权自己去修改。修改好了之后，便要政府执行修改的新法律，废止从前的旧法律。关于这种权叫做复决权，这就是第四个民权。人民有了这四个权，才算是充分的民权，能够实行这四个权，才算是彻底的直接民权。从前没有充分民权的时候，人民选举了官吏、议员之后，便不能够再问，这种民权是间接民权。间接民权就是代议政体，用代议士去管理政府，不能直接去管理政府。要人民能够直接管理政府，便要人民能够实行这四个民权。人民能够实行这四个民权，才叫做全民政治。”

中山先生深知代议制的不足，想用直接民权的民主政治来弥补代议制度的缺陷。关于这种政制，或者也可名曰 “公民投票” 的民主政治，再有一个名词叫 “直接立法” 的民主政治，其意义相同。中山先生知道代议政治中，政府与人民之间有议会、议员介于其间，所以民意不能直接表现出来，因为有党派操纵与资本家利用议会。中山先生为要免去这种毛病，所以极力倡导直接民权的民主政治，所以再三说明四种政权的重要性，原因就在于此。

但是，这种直接民权的发源地是欧洲的瑞士。瑞士国家共分二十五州，全国面积约一万六千平方哩，人口不过四百余万（此为 1925 年的统计）。与中国相比，中国面积约四百万平方里，人口以四万万计算，从地理面积上说，我们比他们大二百五十倍，从人口来说，多过一百倍。而且瑞士人口中，其都城苏黎世不过五十四万余，而伯尔尼不过六十九万余。拿上海一个城市来比，上海比苏黎世大过十倍，比伯尔尼大过七倍。从人口比较之中，就可以看出瑞士所采取的制度，我们是否适用，真是一个大问题。况且瑞士从十三世纪后，便是采取直接民主制的国家，所以它在历史上的依据已有六七百年之久。我们除民国以外，历史上很少采取选举制度。可见直接民权制在我国确实难以适用。

中山先生政治经验丰富，自然明白此中道理。所以他在《五权宪法》一讲中，指出各县以下应行使直接民权，至于中央政治机构之中，在五院之上设一国民大会，此国民大会由每县选举一人为代表组织而成。国民大会代表，既然是由各县人民选出，国民大会便等同于英国的国会，简单来说，是代议政治而不是直接民权。后来立法院着手制定《五五宪草》之际，想把四项权力运用在代议方式的国民大会中，所以规定国民大会的职权有六种，其中四项是与直接民权有关的，所谓四项直接民权如下：

选举：选总统、副总统、立法院院长、监察院院长、立法委员、监察委员。

罢免：罢免总统、副总统、立法、司法、监察、考试各院院长、立法委员、监察委员。

创制法律

复决法律

此项代议式的国民大会，行使这四项权力，与国民自身直接行使四项权力，是大不相同的。因为在直接方式行使之下，是真正的直接民权，现在在代议政治的基础上运用四权，为正名起见，名之曰间接方式的直接民权。

从《五五宪草》中国民大会的四项职权，引发了四个问题：

直接民权之所以称为直接民权，在于公民自身能够行使这种权力，所以直接民权的性质在瑞士及美国各州中是如何行使的，应该先弄明白。

直接民权由国民大会行使，是否仍能保持直接民权的优点。

《五五宪草》之中，既有立法院，如何能在总统与五院之上，另设一国民大会，作为总统与五院对之负责的机关。

中山先生既承认代议方式的立法院，同时又想采用直接民权，换句话说，直接民权与代议制度如何能在今后宪法中双轨并进。

现在本演讲中要答复以上四点。

第一问题

直接民权的制度与代议政治相对立。就瑞士各州而言，可以说先有直接民权，而后有代议制度。瑞士各州有所谓公民大会（laudsgemeinde），即每一公民对于本地方的大事，自行参加集会。但瑞士各州人数，除前文所列，多不过七十万，少则十余万，再少则一两万人。所以州公民大会，或选举官员，或修改法律，极容易举行。所谓直接立法之事，不外以下几种：

创制：即动议要求某种法律。

复决：将已拟定的法案，交人民表决。

罢免：在瑞士不常见，美国各州则采用之。

选举权：即在代议制度的国家，也是人民必有的权利，原本不能与直接民权相提并论，只是人民得选举官员，与代议制下选举议员，稍有不同之处而已。

兹举瑞士宪法第八十九条如下：“联邦法律如有三万投票人或八州提出要求投票之际，此项法律即须提交公民承认或否决。前项原则，对联邦决议案之有一般适用性无紧急性者，亦适用之。”

此条文规定，当有三万投票人或八州要求对法律进行投票复决时，联邦政府应将此法律提交公民投票。这表明代议制度的立法院，对法律没有最后决定权，公民可以提出此项法律应交公民通过或否决的要求。

关于创制一项

于 1906 年瑞士宪法中，亦有追加条文，姑从略。

美国各州直接采取立法之制，始于 19 世纪中叶，至 20 世纪初，各州关于创制复决的规定，就其相同者而言，大致如下：

创制权：人民自己保留一种权力，提出关于动议法律或宪法修正的请愿，并将此类法案或修正案于总选举之际付之表决，要求通过或否决。此项保留之权利，名曰创制权。创制请愿，应包括提法案的全文，为发生效力起见，须经本州若干万选民签名。创制动议须向立法院秘书长备案，此项问题应在备案后 4 个月内第一次选举时投票表决。

复决权：人民保留权力，以请愿方式要求议会将所通过的法案交与选民投票表决。此项保留权力，名曰复决。关于立法院通过法案的复决，请愿应在立法院闭院后 90 日之内，向立法院秘书长备案，且为发生效力起见，须经本州选民若干万人签名。某种法案经人民请愿交付复决者，应在备案后 30 日内首次本州选举时，交付选民投票表决。

罢免权：所谓罢免权，是弹劾的代用方法。州长、立法院及其他行政官吏，如其行为不令人满意，则其选民中若干万人签名同意，可将行政当局予以罢免。此项罢免方法，自然能使行政人员对责任有所警觉。但其手续繁重，美国人一般认为，不如立法院以三分之二通过罢免，即行政人员应即辞职，更为直接痛快。

兹举直接民权制度之下人民投票的若干比例，以见此制的运用情况。1894 年，瑞士人民提出关于劳动权的创制动议，原发起人签名者共 52387 人，投票结果赞成者 75880 人，反对者 38289 人，其他各州亦多持反对态度。1894 年，瑞士联邦派要求中央政府将关税收入按每人两法郎的标准，将该项收入交还各州。此项关税问题的创制，签字人共 67828 人，投票结果，赞成者 45462 人，另有 8 个半州支持；反对者 350639 人，另有 13 个半州反对。1894 年，关于联邦参议员的比例选举问题，创制发起人 65300 人，投票结果，赞成者 169000 人，反对者 245000 人。此项问题，隔 15 年后，再次提交人民投票，但又被否决。关于疾病及灾害保险问题，已于 1890 年经联邦的法院通过，到 1900 年经人民投票，反被否决。12 年之后，又提出第二次草案交人民投票，政府深知人民心理，因而将若干条款内容予以变通后，获得通过。上文略举数例，以见人民直接立法之不易。良法美意，未必能为人民所理解，故一种法案要得到人民接受，极为困难。从美国、瑞士的情形来看，直接民权是人民意思的直接表示，其相较于代议政治，优点自不待言。但立法问题，内容复杂，甲事、乙事、丙事及其他千百种事项相互关联，仅提出一二事交与人民投票，人民未必能了解其各方相互关联之处，因而直接民意的多数表示，未必即为最恰当的处置。不过，人民直接立法，能使国会议员有所警惕，使议会的所作所为有人裁决，此为直接民权的优点之一。人民既直接参与立法，通过直接参加表决，可接受一种政治教育，此为优点之二。民意直接参与立法，政府与人民隔阂自会减少，故人民直接立法可减少人民对政府的怨恨，甚至可能防止革命，此为优点之三。

第二问题

如上文所言，直接民权的原意，应由人民直接行使。中山先生深知，以中国人口之众多，直接民权在中央政治中难以施行。瑞士是一个 400 多万人口的国家，大致与上海一个城市的人口相当，要求按户投票表示赞否，此事并非不可行。但中国全国人口有 4 亿之多，欲将瑞士之制施行于向来不知选举为何事的中国，绝难办到，这一点中山先生深知。所以对于我国中央政府采用直接民权这一层，他绝口不提。但《五五宪草》起草者，每每认为，此种直接民权虽不能行于中央政治，但未尝不应略施其意，将其运用于国民大会之中。所以《五五宪草》中规定国民大会得行使创制、复决、罢免等权。即民国十九年《中华民国约法草案》中，关于国民大会职权，亦有如下规定：

对于立法院所制定之法律，认为不当时，得提出修正案于立法院。

得提出法律于立法院。

我们认为，代议政治与直接民权两种制度，各有其优点。如英国以代议制度见长，瑞士则以直接民权见长。若认为代议制度有所不足，则应将创制、复决之权交予全国一般人民，万一不行，也应交给全国的县乡议会（即政治协商会议中所提出的无形国民大会）。倘若真能如此，等到将来人民程度提高之日，此项权力应从县乡议会收回，仍由选民直接行使。如 19 年临时法及《五五宪法草案》所规定的，国民大会虽由人民普选产生，但实际上等同于代议制的英国国会。正因如此，国民大会的议会政治，与英国议会的议会政治相同。诚如中山先生所倡导的直接民权，唯有将此项民权置于直接基础之上，才能符合直接民权的原意。现在却不然，将原本应由人民直接行使的创制、复决等权，交托给代议式的国民大会，这自然与直接民权的原意不符。况且仅有此四权的国民大会，无法与英国国会相抗衡。这种国民大会所行使的权利，绝不能与真正的直接民权相比，反而会成为真正代议政治的妨碍。

第三问题

依《五五宪草》规定，国民大会行使四权，这是政权；立法院通过法案、议决预算，这是治权。所谓政权与治权是否分得开，乃是政治哲学上一大问题。譬如，国民大会有创制权，即公民若干万人联署，可要求立法院提出某项法案，此为创制权。这两项权力，从立法权的性质而言，与代议政治上的立法权，确实有直接、间接的不同，但其对于法案赞否的权力却是一致的。现在一定要将其分别命名为政权与治权，或许在哲学上可以成为问题，但在实际政治中，不应以此种微妙的区别，就认定其为可实行且不生流弊的标准学说。我们都知道，各国宪法中仅有 “国家主权属于国家全体” 这一表述。此项主权，或表现于代议政治的立法，或表现于选举，或表现于创制复决，归根结底，都不过是公民对政府所行使的监督权而已。我们认为，中山先生的间接民权与直接民权学说，是政治上的两种制度，也是今后制定宪法的实际问题。

我们现在来说说《五五宪草》中国民大会与立法院的问题。

《五五宪草》第三十条规定：国民代表任期六年。第三十一条规定：国民大会每三年召集一次，为期一月，必要时得延长一月。依此规定，六年之内，国民大会开会两次，每次一月，即便延长，也不得超过一月。如此，每 36 个月之中，会期少则一月，多则二月，其余 34 个月中，国民大会无事可做。况且国民大会主要职权，原本限于选举，其他创制、复决两权，依此宪草规定，还处于他日 “以法律规定” 的未知状态。国民大会的职权，可说与各国的议会截然不同，对于平日政治，很难产生任何影响。虽原草案中有总统对国民大会负责的规定，其他五院也有对国民大会负责的规定，但国民大会既无通过法律、预算议决之权，怎能凭借此规定，就享有他国议会对政府所施加的限制呢？《五五宪草》提出总统及五院对国民大会负责的规定，此项负责究竟是什么意思呢？如果所负的责任仅限于违法情形，国民大会追究其责任的方式，唯有罢免这一途径，那么此项权力就等同于英美宪法中的弹劾，与议会政治中所谓的制衡与信任并无关系。所谓对国民大会负责的规定，仅在违法时进行弹劾，绝对不足以凭借预算与法案来行使其监督权。我们认为，行政机关如总统与行政院长应对人民或国民大会负责，这自然是理所当然的事。但立法院委员、司法机关也有对国民大会负责的规定，我们实在不知这种负责该如何落实。试问，英国国会议员除了因常选落选决定人民对他们的好恶外，绝不允许另一机关来责问他们的责任。所以这种负责方式，只会给国民大会扰乱立法院的机会，并非使各机关各得其所的好办法。至于总统对国民大会负责，以我们上文预测，将来恐怕仅局限于罢免或弹劾一项。此类事情，我们自然希望不会发生，万一发生，即便法律上没有此项负责的规定，立法院或国民大会自然也会起而质问总统的责任。所以《五五宪草》第四十六条的规定，在我们看来，也不会在政治上产生大的作用，因为国民大会的职权限于罢免、选举，虽有负责的规定，总统自然也不会将其视为可怕之事。由此说来，依宪草所规定，国民大会虽可质问总统、立法司法机关的责任，看似权力颇广，但实际上却是空虚的。

再则立法院与国大的关系

依《五五宪草》六十七条的规定：“立法委员由各省、蒙古、西藏及侨居国外国民选出之国民代表，举行预选，依左列名额，各提出候选人名单于国民大会选举之。” 明白一点来说，立法委员的选举是间接的间接，或名曰二重间接。就是说，国民选国大代表，国大代表按六十七条之规定，分省选各省应得的立法委员人数。即便本条中规定立法委员人数不以国民代表为限，但我们可以断定，此类立法委员背后既无选民，又无选举区，仅有分省的国大代表选出其心目中的朋友而已。试问，此等立法委员有何资格代表民意？

其次，立法院的职权，既限于通过法律、议决预算等权，名曰治权，那么立法院的地位如同政府的附属品，哪里算得上监督机关呢？

我们认为，国民大会的性质，应侧重直接民权。即便暂时不能以全体选民构成国民大会，至少应将此项直接民权，推广于全国的乡议会，所以政协会议中决定无形国大之制，其用意就在于此。唯有如此，才可将国大置于直接民权的基础上，自成一个系统。至于立法委员直接由人民选出，其所行使的职权与各民主国的国会相等，这样立法院才能代表民意，不致成为政府的附属机关。国大与立法院两个机关系统分明，自能各尽其责。

然而现在并非如此，立法委员既不能代表民意，行使各国国会应有的职权，同时所谓的国大，36 个月中有 2 个月开会，又无方法干涉政府的行政。名义上两方面均为选举机关，似乎各有所事，实际上这叠床架屋的两个机关，深究起来，内容空空如也。在这二三十年之内，中国倘若能将代议政治彻底施行，自足以纠正目前政治上的弊病，即便不提倡创制、复决两权，也无不可。奈何代议政治尚未彻底施行，偏偏要提倡创制、复决等权。今天国大要求立法院将某项法案交复决，明天又提出立法原则，要求立法院制定法案，这种作风，徒然引起人民心中立法院能力不足的感觉。在立法院初创之际，偏偏有人批评它，说它不对。试问，立法院的地位，如何能有巩固的一日？所以，在立法院之上，再加一个如同国民大会的太上国会，我们坚决认为不可。

如政协会议的规定，立法院代表由人民选出，那么立法院与国大代表对于人民的关系完全相同，即同为代议关系。倘若国民品质优良，也可完全信任立法院代表，不必将创制、复决两权赋予同为代议机关的国民大会。假定人民品质不优良，既有立法院，又加上国民大会，即便托付以创制、复决两权，其不能代表民意的情况也是一样的。这种叠床架屋的制度，说到底，不过是累赘而已。

在我国现状之下，关于中央政治既然不能采取直接民权制度，那就应以代议制度为满足，先充实立法院，使立法院得以完成其任务。依《五五宪草》的规定，好像既不信任立法院，同时又要另一个代议机关的国民大会来行使直接民权，无论在逻辑上还是在事实上，都说不过去。我们认为，与其如《五五宪草》所规定，将立法院弄成一个间接又间接的代议机关，不如将立法院改由人民选举产生，使它直接能代表民意。国民大会应该放弃创制、罢免、复决等权，换句话说，放弃直接民权，其任务暂以选举总统为限。总之，直接民权与代议政治不可混为一谈。古人所谓 “离则两美，合则两伤”，对于这两个问题，这句话很适用。

第四问题

中国今后宪法中是否应该同时采用代议制度与直接民权？以中山先生的伟大，早已看到代议政治之外，须以直接民权来补救。这个前提我们是赞成的。惟其如此，我们认为直接民权应该按照直接民权的原意来进行，就是说四权应由人民直接行使，不能交与国大代表来间接行使。所谓代议制度应照代议制度的原意来进行，不可由代议制度的国大来行使直接民权，更不可由间接又间接的立法院来行使代议制度的民权。

所以依政协会议关于修正宪草的决定，规定立法院代表依照普选方式由人民直接选出，所行使者为各国国会的职权。直接民权的制度，我们认为应留给国民，为他日之用。等待选民册调查清楚明确之后，或人民知识水准提高之日，或各县中先行行使四权成效卓著之日，可逐渐将四权交予选民，以符合直接民权之实。此事应在宪法上留有馀地，以便将来宪法上人民得有行使四权的机会。立法院如前文所言，应由人民按普选制度选出，行使各国国会应有的职权。如此，代议制度与直接民权可以并存而不相妨碍。

以上四种答复完毕，我们可以进而讨论关于未来宪法中国大问题的讨论。

《五五宪草》的规定，国民大会由各县所选举的代表组织而成，行使直接民权中的四权，而其代表名额不过二千余人。在瑞士，创制权一项的提议，须经三万人签字，然后交付公民投票，其投票人数亦在二三十万左右。奈何我国将此人民所享有的直接民权交在二千人之手，岂不与直接民权的意义大相违背？故创制、罢免等权，万不可授之今日之国民大会，此其一。

国民大会如授之以创制、复决两权，如 19 年约法所规定：

对于立法院所制定之法律，认为不当时，得提出修正案于立法院。

得提出法律于立法院。

那么国民大会的关系，要变为一种太上国会。对于立法院所做之事，可以批评其对与不对，对于立法院所不做的事，又可提出来要它补充。其结果必致降低立法院的信用，引起人民心目中立法院是否应重新选举的观念。立法院的威信既不能确立，而国大所提出的法案，又须交立法院通过，试问，如此智虑不周、威信不立的立法院，如何能完成任务，以满足国大的期望？此其二。

政府中人顾虑所谓国大，如政协会议修正宪草所规定，成为无形的国大，即合全国的省议会、县议会代表在各县各地分地投票，选举总统。选举完毕之后，将选票一并送至南京开票。此为政协会议所提出的所谓无形国大。但二中全会之后，政府要求改无形国大为有形国大，于是政协宪草小组中决定国民大会在总统选举之日召集，此为国大的职权之一。修改宪法的权力，亦为国大所当行使，此为国大的职权之二。但除此选举总统、修改宪法之外，国大并无其他职权。换句话说，国大任期与总统同，总统期满之年，即国大召集之年，除此之外，国大无其他会期。此其三。

我们认为国大的地位如此，则国大等于一选举机关，与美国的参众两院相等人数合组而成的总统选举人会略相类似。此仅为国大目前的地位，将来人民程度提高之日，总统或四权行使，由四亿人直接办理亦无不可。换句话说，合四亿人而成国民大会，此为我们对于直接民权的理想。