民主国家中号称有三权，但三权的地位绝非平等，而是有高下强弱之分。所谓三权即立法、行政、司法。此三权虽分属于三个机关，但以立法院的地位为最高最强。因为立法院通过预算、制定法规，法院所解释、行政部门所执行的各种法律，均出自立法院，所以立法权较其他二权更为重要。假如立法院不预先制定法规，法院就没有东西可解释，行政部门也没有依据来执行，因此立法院的地位高于其他两院。

上文已说过，美、法两国宪法关于立法院的地位，安排在第一章，也就是这个意思。如法国宪法第一条：“立法权属于参议院与众议院。” 美国宪法第一条第一项：“本宪法所授予之立法权，均属于由参议院与众议院组成之合众国国会。”

我国五五宪草中，将国民监督政府的权力分属两个机关 —— 一是国民大会，二是立法院。国民大会每三年开会一个月，除选举及罢免政府人员外，不许行使其他各国国会所行使的权力。其次是立法院，但立法院为中央政府的一部分，不像其他各国国会居于监督机关的地位。第六十四条规定：“立法院有议决法律案、预算案、大赦案、宣战媾和案之权等等。” 这种规定与美、法两国宪法第一条中规定立法权的方式是不同的。换句话说，人家的立法院是人民的代表行使主权的机关，我们的立法院是中央政府的一部分，等同于中央政府的附属机关。正因如此，五五宪草中关于立法权及人民代表机关的规定，是绝对不够的。所以此次政协会议中有如下规定：“立法院为国家最高立法机关，由选民直接选举之，其职权约等于各民主国家之议会。”

以上说明了立法院的地位应该如何，下文再分项进行讨论。

立法院的组织

各国政治学中常常讨论一院制或两院制的问题，如英国上院代表贵族，下院代表人民；美国上院代表各州，下院代表人民。两院与一院的问题，似乎已经过去，但这次法国新宪法草案之所以被否决，就是因为采用一院制的缘故。上院被废止后，天主教进步党觉得没有一个第二院来对下院的立法进行再度审查，一切议案通过不免过于仓促，所以法国舆论否决了原草案，未来新草案中恐怕要采用两院制。

假定有人问我们这次政协宪草修正案是采用一院制还是两院制？我的答复是，说是一院制也行，说是两院制也行。我们根据中山先生五权宪法的意思，仍保留监察院。监察院委员由各省级议会及各民族自治区选举产生，它的职权是要求各部将有关所定方针及所发命令的文件交给它查察，如有失职违法等事，它可以行使纠正与弹劾之权。在外国，立法院是以立法方式监督行政，现在我们又加上一个监察院，是以查阅各部命令的方法来考察成绩、纠弹行政。假定把这两院像美国一样放在一起，那么说我们采用两院制也无不可。假如说监察院与立法院分开，那么也可以说我们是采用一院制。况且大法官若干人的任命须经监察院同意，考试院采用委员制也须经监察院同意，这一点类似美国上院的同意权。合起来看，可以把它当作两院制；分开来看，就是一院制。

2. 选民

所谓选民，就是有选举权的问题，也就是选民有无财产资格、教育资格，或是否存在男女性别差异等问题。从人权运动兴起后，大家相信选举是每个人应有的权利。孟德斯鸠曾说：“凡为人民，在选举代议士时，均应享有选举权；惟其人地位低下、没有自己意志时，应为例外。” 话虽如此，法国从大革命起，直到 1800 年为止，中间采用财产资格来限制人民选举权的年份还是不少。如 1814 年的规定：人民须纳税二百法郎者，始得有选举权，这时采取的还是有限制的选举权。到了 1840 年，于是采用直接的普遍选举制度，凡法国年满二十一岁、享有公民权利者，均得为选民。从 1840 年直至今日，此制度未曾变更。英国到 1830 年为止，选民资格限于有土地财产之人，其土地财产每年须生利十先令者，方得享有选举权。因为英国人最初采用限制选举，到 1918 年才采用普选制，所以英国选民人数是逐渐增加的。

年代 选民总额

1868 年 1,370,793

1871 年 2,526,423

1906 年 7,266,706

1918 年 -

由上表可见，英国选民数目是逐渐扩张的。英国最怕将选举权交托给不负责任的百姓，所以最初是以财产作为资格，只有地主、房主、租户才能充当选民，非此等人即够不上有选举权。目前英国所采用的制度，自 1918 年以来的普选制度，已不存在所谓财产限制了。

但作为选民，第一有年龄的限制，或二十一岁或二十五岁起，具体俟将来选举法中再规定。普选制度已被各国视为天经地义，但我要告诉大家，我们既然相信这种学说，就应该严格实行这种学说，不可徒有普选之名，而行滥权之实。如用假冒方法，派人代替投票，或者选民连名字都不会写，另请旁人填写，这都是选举权的滥用，不合于普选的真意。普选制度的真正施行，要具备下列条件：

选民册的制成：选举前若干月应将选民册公布出来，有遗漏者应即加入，不合格者应准许旁人指出。假定有争议时，应由一公正法官决定。选民名册的制成，万不可由一党包办，应在各党监督之下共同制成。

投票的规范：到现场投票者应正确查明，一人一票，不许几百人来重复投票，冒名顶替之弊应予以防止，更不用说雇人代投。

写票的要求：投票人必须能自写选票，写票方法不妨简单化，如将被选人名册统统印好，只要选民去写个十字也无不可。我们尊重人权，允许有选举权者一同来投票，但绝不是一个人可投几张票，或自己不投票雇人顶替。这才是尊重人权、尊重选举之道。

议员

第三个问题是议员资格如何。英国 1858 年前，惟有每年收入六百镑或三百镑，方得被选为人民代表；法国至 1848 年止，纳税达一千法郎者方得为议员。古代之所以采用财产作为代议士的标准，是相信有了财产的才是绅士，才是文雅之人，才能参与国家大事。但这种理论现在已经不能成立，有财产的人不一定就是公忠体国的人，没有财产的人也不一定是自私自利、不能为国家效力的人。

所谓议员是人民代表，各国都以人口作为代议士的标准，即根据人口多少，选出一名代表。人口多少的标准则看各国人口疏密程度如何。现列举各国人口标准如下：

美国：每 400,000 人选出一人。

英国：每 62,000 人选出一人。

比利时：每 40,000 人选出一人。

瑞士：每 20,000 人选出一人。

法国：每 10,000 人选出一人。

德国：每 10,000 人选出一人。

加拿大：每 22,600 人选出一人。

我个人曾假定将来我们立法院的人数是四五百人，即每一百万人选出一人。以四亿五千万人口计，应得立法委员四百五十个。这个标准我在宪草小组中提出过，但尚未确定。拿我们每一百万人出一人的标准来和别国相比，恐怕同胞心中不免不平，这也是没办法的事，乃是受立法院人数所限。我们应知道，立法院是将来中国政治家的养成所，人数不可太多，如人数到千人以上，便成群众大会，无法细致讨论事情。议会行事需要切实地寻求解决方法、贡献意见、讨论问题，而不是靠一篇大演说博得听众鼓掌。到英国国会去看，会觉得他们两党存心讨论国事，而非在发挥其雄辩。至于美国国会中，上院九十六人，其资格都是当过州长，或在州里当过议员的人，虽然人数不多，但都很有权威。反过来说，下院四百三十五人，已经感觉到出席的人不足额，即便到会的，也来来去去，不像英国国会那样严肃地讨论国事。从这种情形来看，我们将来的立法院人数不应超过五百人。拿五百个人分配于四亿五千万人，所以得出每百万人选一个人的数目，这是一种建议，供全国人士讨论。

议员人数大致如上，其选举方法是直接选举还是间接选举，也是一个应讨论的问题。我们民国初年的国会，就是采用间接选举的。为间接选举辩护的人，是怕多数选民的程度不够，选不到好人，所以在选民之上加上一层选举人，由选举人再选出议员，则所选者较为精当。但就各国经验而言，间接选举使选民与议员的关系丧失其直接性，选举人的数目较为有限，也容易发生操纵或行使贿赂等事。所以英美人士常认为，选民如能有资格选出其选举人，同时就有资格选出国会议员。因此，此次政协会议中慎重提出立法院由选民直接选举的规定。

至于国会议员应具备的资格，大致不外三点：第一是年龄，第二是国籍，第三是居住之处。所谓国籍，无非限定由本国人充当国会议员，不许外国势力渗入。所谓居住之处，即国会议员是否应该为本选举区居民，还是不必为本选举区居民。美国制度规定，国会议员须为本州的人民，但不限定本选举区的居民。英国制度规定，议员须为本州的人民，但不限定本选举区居民，原本这是法律规定，但现在这一规定已经废止了。议员只求其声望、学识足以代表，不必局限于本选举区居民，这样可不受本地小利害的束缚，如此国会中便能增加全国性的人才，这也是养成一国政治家的最好方法。年龄一项，如英国限定在二十一岁，即成年人便可当选。也有国家限定下院代表当选须二十五岁，上院须至三十岁，如比、法等国上院议员须四十岁，下院须三十岁。政协会议中对议员被选年龄有一个明白规定，在成年之年与二十五岁之间，取了一个折中的数目，即二十三岁。

现在我们要讨论国会选举区的问题，即大选区制与小选区制的问题。小选区制是一选区一人，大选区制是一选区之内在同一票上选举若干议员。小选区制亦可名一人一选区制（the single member district plan），大选区制亦可名曰联名投票制（general ticket method）。美国国会选举向来以一州为单位，一州应选举出的议员列在一张名单上，故可称大选区制度。自 1842 年后，要求将全国分若干选区，而且每区人口数目略相等，所以现在所采用的是 1842 年修改后的制度。

小选区制的好处在于简单明了，如全国选出五百名议员，全国应分为五百个选区，一选区只选一人，所以选民对所选议员容易认识。一选区只选一人，少数党人至少在若干选区内亦有当选机会。但小选区制将选举范围缩小，其被选议员每易代表本地利害，缺乏全国性的眼光。以法、意两国情形来看，就犯有此毛病。小选区制更容易引起议员是本选区代表而非国家代表的感觉，换句话说，代表地方利害的人多，代表国家利害的人少。在宪法小组讨论之际，哲生先生曾提出立法院议员以一省为一选举区，即大选区的建议。我们要知道，大选区制有利于大党，而使少数党无法当选。所以将来立法院选举区的问题出现时，恐怕要采用两种制度合并的办法，将全省分为大小两种选区，大城市以内可采用联名投票制，其他地区采用一选区一人之制，如此可收补偏救弊之效。

（四）议事规则

有了议会，要使议事取得良好效果，必须有完善的议事规则。议事规则与议会关系密切。英、美国会表面上同样称作国会，但其议事方法却大不相同。例如提案，在英国有所谓私人提案与政府提案之分，而在美国，除对私人提案加以限制外，不存在政府提案这一名称。原因在于英国国会是内阁制下的国会，而美国国会是三权分立下的国会。由此可见，议事规则与国会本身的性质紧密相关。

议事规则并非一纸空文，它有着深远的历史渊源。比如议员言论对外不负责任，未经议会同意，政府不得逮捕议员等规定，在我国宪草中国民大会与立法院均有相同表述，各国也都有此项规定，所以大家对此习以为常。但实际上，昔日英王曾有逮捕议员之举，这与民国初年袁世凯对待国会议员的行径类似。可见，政府不得逮捕议员以及议员对外不负责任的规定，即便在今日被视为各国通例，依然具有重要意义。再如，英国下议院议长并非下议院议员的领袖，而是如同运动场上的裁判员，作为一个公断人存在。他的地位要求不应偏袒甲乙两党，他的当选并非依赖多数党的支持。按照英国惯例，新选举后下议院第一次开会之日，议长的提名由在野党负责，而非执政的多数党，以此彰显公道。除了担任议员身份外，无论是在全院会议还是委员会中，议长都不参与投票和讨论，以表明其不偏不倚的态度。关于议长的这种惯例，源自英国的习惯，并且十分重要。

议事规则中有所谓第一读、第二读、第三读以及各种委员会。委员会分为常任委员会、会期委员会、全院委员会、联合委员会。若这些委员会运用得当，自然能使议事取得圆满结果，避免少数人垄断。反之，若借口民主，不相信委员会能够梳理复杂事务，认为每一个议案都要靠五百人在大会上解决，这是不切实际的。在大会场发言时，每人发言不得超过两次，为了方便大家发言且不受此限制，设有全院委员会（committee of the whole）。全院委员会的人数与下议院议员人数相同，但全院委员会的议长并非原议长，而是另外推选一人。全院委员会在讨论预算时最为适用，讨论其他问题时，也会采用。所谓第一读，是指议案初次提出，由提案者说明后，对全案不进行讨论，若无问题，此案即正式成立。第二读是对提案的大原则进行讨论，其中细节仍不涉及。第二读通过后，该议案交付委员会，经委员会讨论修正。委员会通过后进入报告阶段，即将委员会的讨论与修正情况向院中报告。报告阶段结束后，最后阶段为第三读，即全院对本案表示赞同或反对。每个议案所历经的阶段不允许在一日内完成，从前一阶段到后一阶段之间，应间隔若干时日，以表慎重。上文提到政府法案与私人法案的区别，政府法案是内阁决定并由政府提出的，私人法案是指任一议员所提，关于地方上设立铁路、码头或发起工程的法案，这类法案是议员为谋取本地利益而提出的，与国家全局关系不大。所以这类法案自成一类，其讨论日期，一个月仅有若干天，不像政府法案具有优先权。以上种种，我提及的目的，无非是让大家明白，议事规则看似琐碎，实则与国家大政密切相关，关注政治的人不可不加以留意。只有具备良好的议事规则，民主制度才能取得实际效果，否则，“一 国三公，吾谁适从” 的弊端将难以避免。

以上四点阐述完毕，我还要探讨一个问题，即国会议员究竟应是接受指令的代表，还是不受指令的代表。古代有贵族代表、教士代表、平民代表之分，这些代表就是阶级代表，代表其本阶级的利益，属于接受指令的代表。1791 年法国宪法规定，议员不是某部分人的代表，而是全国的代表，因此不得有任何指令交给议员。德国魏玛宪法也规定，国会议员是全体人民的代表，不受某种指令或某种提议的约束。这种规定旨在说明，国会议员不代表某一阶级、某一团体或某一地方，而是全国人民的代表。所以议员应依据自己的良心信念，表达对国事的意见。即便本选举区对他不满意，行使罢免权，下次不选他，但作为议员，应秉持思想自由，不以个人得失为念。唯有如此，才能成为真正的民族代表，而非地方或某一阶级的代言人。

或许有人听了我的话后会说：“你说得冠冕堂皇，然而事实上议员何尝不代表阶级利益呢？” 美国全国农民联合会代表农民利益，美国制造家联合会及商会联合会代表工商利益，两个工人团体各代表着六百万工人。以上各种农、工、商及工人团体，均在华盛顿派有代表人长期驻守。若有一种议案动摇其本阶级利益，这些团体就会致函国会，对各议员施加压力。美国人将此类团体称为压力团体（pressure group），他们在议会走廊中穿梭，与各议员交谈，深夜还与他们进行秘密交涉。由此可见，上文所说议员代表全民族而非代表阶级利益，似乎有些不切实际。从前，我们听闻唯心主义的政治学者常对人说，国家代表全民族利益。但马克思主义者则认为，议会中的议员代表着阶级利益，这便戳穿了唯心主义者神秘的国家论。不过，我们提出一种折中的学说：国家对外作战时，政府所提的征兵法案、军火扩张法案，这类法案确实符合国民期望，代表全民族利益，而非代表某一阶级。至于工业保护、农产品加税时，对于工业、农业阶级的利害各不相同，自然难免会顾及阶级利害。所以两派学说虽相互对立，但因时间、空间的不同，其立论内容也有所差异。但我们可以说，国家危急时，议员确实代表国家利益，和平时期则不免存在各顾其私的情况。但从遵守法令、服从多数的角度而言，无论哪个阶级，都必须遵守这一原则，否则，国家本身都难以存在，更遑论阶级了。

最后，我要再提出一个问题，即一国政治家如何能在国会中得到锻炼，使其一代一代传承下去，成为国家栋梁。容我先说说我在英国国会目睹的现象。英国国会号称世界国会之母，其历史已有六百年之久。我们从小就仰慕英国议会（巴力门），希望能一睹其风采。1915 年冬，劳合・乔治担任英国首相时，一天提出征兵法案，我经使馆介绍，拿到一张入场券去旁听。只见劳合・乔治坐在政府席上，英国国会的构造并非圆形，而是长方形。在议长座位前，摆放着一张长桌，桌子一端坐着议会的书记及速记人员，桌子置于中间，将政府党与反对党的座位隔开。内阁首相坐在座位上，两脚就搁在长桌上，仿佛躺在沙发上一般，这种情形让我十分诧异，与我们参政会中大家终日正襟危坐的情形大不相同。去年 12 月，我又到英国国会旁听一次，看见前外长艾登，他的脚同样放在书记桌上。从一方面看，英国国会讨论时看似不太守规矩，但它议事的严肃程度，处处以议事规则为依据，却是世界上任何国家都难以比拟的。这个国会已有六百多年历史，有时 11 点半开会，有时 3 点半开会，议长从办公室走到议场的样子，从古至今几乎没有丝毫变化。每一种规矩，唯有英国人能够始终遵守，长久不懈，这是因为其国民性 “保守而能恭”。换句话说，历代习惯由来已久，而奉行习惯的精神始终如一，所以规矩在英国不至于腐化，不至于沦为空文，不至于变得随意而无关紧要。因此，一种惯例在英国总能保持其功用和活力，这是英国民族性的特点，绝非其他国家能够企及。正因如此，其议事规则也是世界一切规则之母，其中任何一条文的规定，都经过深思熟虑。规则中有所谓长期规则（standing order）、会期规则（session order），由此可知，有些规则可以长久不变，而有些则须每期更换。这两种规则，也是从英国经验中提炼出来的。其各委员会的分配以及各委员会会员的选定，都有一套极为公平的方法，并非仅仅从某一党胜利的角度出发。英国议事规则的公正，为他人所效法，原因就在于此。我们所羡慕的，是其政治家能够在国会中一代一代地培养出来。在一战以前，保守党代表右派帝国主义，自由党代表工商界，主张自由贸易。但从 1918 年起，工党获得了 12 个议席，每次选举逐渐增加，到去年选举时，工党增加到 394 人。从政治主张来看，工党代表工人，主张社会主义，与代表资本主义的保守党、自由党大不相同。但从英国政治的一场大斗争来看，工党居然能在平稳中上台执政，这就是英国政治的特色，在其他国家并不多见。其之所以如此，得益于英国制度的优良，在于允许反对党的存在。反对党即便在野，也能参与实际政治，了解实际政治，以反对党资格起立发言。他们预备将来有一天自己上台执政，所以他们的发言并非高调，而是负责且具建设性的批评。在这样的政治氛围中，今天尽管有执政党执政，明天负责继任之人也在预备训练之中，所以政治家能够不断培养出来，原因就在于此。英国青年在剑桥、牛津接受教育，其学生联合会中设有一种模仿国会的政治讨论会，也是一边代表执政党，一边代表反对党。所以青年时期的训练，便是国会中政治家的预备。每个对政治有兴趣的青年人，大学毕业后先充当某个人的私人秘书，如艾登、张伯伦的私人书记，又如乐襄爵士（前英驻美大使）曾是劳合・乔治的私人秘书。这类私人秘书，就如同李文忠（李鸿章）的薛福成曾在曾文正（曾国藩）幕府中一样。后辈青年能够追随前辈之后，天天获得政治上的实际经验，这是培养政治家的最佳方法。假定一国青年仅仅抱着几本政治学教科书，写了一两篇政治学论文，便将其作为知识来源，对于实际政治只会发表高谈阔论，那么青年的政治兴趣，若仅通过这一条途径来激发，自然只能进行宣传，而无法获得积极的建设性训练。我曾说过，所谓训政，只有从设立议会入手，才能得到真正的训练。否则，天天谈论训政，而实际上永远学不到议会中的政治经验，就如同要学游泳，每天只听游泳讲义，却不准人投入游泳池中，这种训练只会使青年走向浮躁，而非走向建设性方向。培养政治家的方法，英国制度最值得参考，即便美国也比不上。

我们总结本篇，摘取要点如下：

一国内须培养良好公民，使其具备辨别善恶的能力，如此公民在选举时才能善用其参政权利。办理选举时，尤其要编制正确的选民册，力求投票人的真实性，绝不能让选民冒名顶替或代人填写，不能只以一人或一派的胜利为目的。

议会候选人大概由各党各派或各团体推出，但充当代表之人，务必是 “一国之善士”，不可只关注地方利益，尤其不能让地方上的土豪劣绅相互勾结，将代表公职视为个人谋取功名的途径。选民程度提高后，自然更容易选出合适的代表，否则，选举政治必将流于 “朋比为奸” 的恶习。

充当人民代表之人进入议会后，如英国国会中两党对立，各以负责的态度，或提出建议，或进行批评，自然能够解决国家大事，并收到集思广益的效果。在野党人明白自己总有一天也会成为执政党，自然会以负责的态度对政府提出建议，而不会流于专门唱高调责难政府的行为。

除以上所述之外，还有一个最基本的要点尚未提及。究竟中国未来宪法中的立法院，应效仿英国国会，还是美国国会呢？从表面上看，两国国会同为民主国家的国会，同样进行立法讨论、议决预算或通过条约。但两国国会的议事方式，在根本上存在差异。美国国会是三权分立下的国会，英国是内阁制下的国会，英美两国的议事方法有以下几点不同：

提案方面：英国国会内有政府法案与私人法案之分。政府法案由内阁提出，若不通过，即表示国会对内阁不信任。大体而言，几十年来政府法案被否决的情况，一百次中至多只有几次。私人法案由议员以个人资格提出，内容多关于地方利益、地方工程建设。私人议案提出的时间，每星期限定为若干日，其讨论时间也限定在某日某点钟之后。而在美国国会中，同样对私人法案的提出加以限制，但没有政府法案这一名称。任何人提出的议案，无论在朝党还是在野党，都具有同等价值。也就是说，美国国会中的议案，按照一般议事规则，根据提出的先后顺序，分配在议事日程表上，即便总统认为特别重要的议案，也是由同党议员以个人资格提出，不被视为政府提案。所以，政府法案这一称呼在美国并不成立。

议席与发言方面：美国国会内不存在所谓政府议席与反对党议席，议会中各部部长无法代表政府进行辩护。所提议案，假定民主党议员为杜鲁门辩护，也是以议员资格为之，不像英国部长拥有优先发言权，且有支配议会时间的权力。虽美国国会中也有多数党领袖与少数党领袖坐在议员席上，但其任务仅为掌管议事程序，与英国议会中在朝党与在野党的地位不同。

财政权力方面：英国议会中有一条极为重要的规则，即关于财政方面，除英国政府自己提出增加支出或增税的建议外，各议员不得提出此类建议。也就是说，财政上的发动权完全属于政府，而非议员。美国则不然，除支出方面已由预算局编制支出概算书外，关于收入方面，议会仍有提议减税或增税的权力。英国由于财政当局能够全权编制收支两方面的预算，所以能够避免浪费，节省开支。而美国的习惯并非如此，议员可提出增加开支的预算，所以美国议会中的浪费现象，在世界上颇为著名。在下文立宪国财政一章中，对此还会有进一步讨论。我们提出以上三点，无非是要说明，我们在行政方面既然采用责任政府制，同样在国会方面也应采取英国国会的议事规则，如此立法机关与行政机关才能相互配合，发挥成效。这一点在新宪法中我们也已考虑到，将来新宪法公布之日，自见分晓。