世界上民主国家中议会的产生与财政权有着莫大关系。英国政治俗语所说 “no representation, no taxation（不出代议士，不纳租税）”，便是最好的说明。此即议会的财政权。在 19 世纪中，各国宪法规定议会每年召集一次，政府应将每年所征收的租税与开支编成一册，提交国会，这也是由英国 “不出代议士，不纳租税” 的惯例沿袭而来。但 1917 年俄国革命之后，一党政治盛行，其所呼号的不外乎社会改造，将国民同意租税、通过预算等问题，置之不理。我们认为财政权是议会权力中最重要的一点，这是热心民主政治者常常关注的，所以将财政与立宪政治的关系提出来与诸君共同研究。
英国议会政治虽在 19 世纪之后才得以完成，但政府征收租税须得到国民的同意，其来源甚早。1215 年《大宪章》中规定：“捐税非得国会之同意，不得征收；惟三种原有封建时代捐税除外。” 另有一条：“国会之召集为确定应征税额起见，其中应召集之人如下：一、主教及各种贵族，每人应发请柬一张。二、地主，以一张公共通告通知之。”1628 年《权利请愿书》中规定：“任何人除议会成立法案同意之外，不应被迫缴纳助借款租税。”1688 年《权利法案》中规定：“增加租税为国王之用，仅藉君主特权，不经议会同意，为非法行为。” 另外关于军事费另有一项规定：“平时设立常备军于英国境内，除经议会同意之外，为非法行为。”
迄于 19 世纪之后，每年国会开会一次已成习惯，其最重要的原因，即为通过预算。预算不成立，政府各项事务将无法进行。
以现代眼光来看，每年既有预算，议会理应每年召集一次；但用 19 世纪以前的眼光来看，并非如此。有时议会法已规定每年应召集一次，而君主往往不愿召集，这种情况也时有发生。譬如爱德华三世时（1312 - 1377）规定：“议会应每年召集一次，如有需要，次数应更多。” 但查理一世时（1600 - 1649）长期议会时代又有法案规定：“如君王忘记召集议会达三年之久，则贵族院得发出通告召集；如贵族院忘记召集，则各选区可以合选下议院议员以备召集。” 查理二世时代（1630 - 1685）规定：“议会之会期不得中断至三年以上。” 即 1688 年《权利法案》成立后又规定：“议会应时常召集。” 自此以后，议会每年召集便成惯例。但议会之所以需时常召集，主要以君主的筹款或增加租税为最大原因。在 10 世纪时，英国皇室自己有若干收入，所以依赖议会之处尚少；但君主因战争之故入不敷出，非向人民筹款不可，于是君主方面根据帝王大权之说，认为任意增加租税是其应有的权力，而平民则反对之。在查理一世时代有海姆氏案件。查理一世因对外战事，向各船主征收船税，海姆氏应缴纳船税一磅。为查理辩护者称：为军事筹款，是君主应有的权力；反对者则根据《权利请愿书》中规定：“征税必须经议会同意。” 其后经法庭审判，法官十二人，五人支持海姆氏，七人支持皇帝。及长期议会开会，宣告法官关于船税的判决为违法，并要求政府遵守《权利请愿书》及《权利法案》中的规定。自《权利法案》条文规定 “增加租税，不经议会同意为违法行为” 后，不仅租税增加权操于议会得以确立，议会每年召集的问题也因此得到解决。
读者诸君应知，国民对于租税增加应先表示同意，然后政府始得征收，此之谓 “荷包的权力（power of the purse）”。如国民放弃此权利，无异于授政府以刀而使之杀人。关于立宪国的财政，可列举四项原则为各国所共守：
征税须经议会同意：此项原则的重要性，如前段所言，应当已经明白。但我们更须对此事作进一步的研究。兹举英美两国的立宪情况说明之：
英国：
自《权利法案》成立以后，君主不经议会同意擅自增加租税之举已告终止；但君主仍为行政首长，经由其国务院之手，仍保有管理国库之权。惟国库中的任何数目，即便已经下议院通过，财政部对于各部支取款项，仍须将支付命令先期发出始能领款。
英国的财税法案更有一点与美国绝然不同，即政府的支出或增加租税，必须有政府阁员一人先行提议。换句话说，美国国会议员可以任意提议增加支出或增加租税；而在英国，这种权力独操于政府，议员不参与。
更有一点，财政法案必须先在下议院提出，贵族院仅有同意权。但在 19 世纪中，贵族院有时会拒绝下议院所通过的财政法案，即便贵族院反对，也可经君主批准之后径直成为法案。
美国：美国宪法关于征税之权规定如下：
宪法第一条第七项：“一切规划岁入之法案应由众议院提出。”
第一条第八项：“所征各种税收、输入税与国产税应全国划一。”
第一条第九项：“人口税或其他直接税，除与本宪法所规定之人口调查或统计相比例外，不得赋课之。”
第一条第八项第一目：“征税除为公共安宁之外不得为之。” 此项条文并非自成一条，但第一目中既有 “国防及公共安宁” 之语，因而推定此项文字为美国国会征税权的一种标准。
从以上两国宪法的规定来看，可见政府向国民征收一文钱，都应先得国会的同意，否则即为政府的专断。
支出须经议会同意：征税既然是人民的负担，所以须先经人民同意；但款项应用于何处，也非政府所能擅自作主，必须经议会的核准。军费多少、教育费多少、发展工商经费多少，这些各种支出的数目，也由议会决定，非政府所能专断。譬如英国有所谓《兵变法案》（mutiny act），实际即军费支出，每年提交国会通过。此项法案后来名曰《陆军法案》（army act）。此《陆军法案》已成永久法典；但按英国宪法的惯例，平时常备军的设立，除得议会同意外，为违法行为。因此，此项法案每年议会开会时，须一条一条、一句一句通过一次，经议会通过后，平时常备军的设立，才不致成为违法行为。简单来说，即英国议会不允许其政府握有军政大权而不受议会的监督。我们应当知道，俾斯麦于普法战争之前，提出扩张军备于议会，为议会所拒绝；但普法战争胜利后，有人称赞俾氏的独断独行。但当时议会仍因俾氏蹂躏人民权利而反对之。即以邻国日本而言，曾因增加两师团案，引起政治上极大风潮，可见军备的增加与军费的扩张是议会所必争而不肯轻易放弃的。除军费以外，与之相类似的是政府的机密费，现列举美国两种机密费如下：
美国：
总统的紧急费。
美国政府的特务队费用。
这两项费用须由议会通过，且在预算案中明白公布其数目。可见国家支出用于民众的，无一不是经过议会决议。
美国预算相关情况
1945 年的美国预算中，总统的紧急基金（emergency fund for the president），按照 1943 年第一项追加国防支出法案，定为 2500 万元（1945 年预算案第 48 页），特务队费用为 2,717,500 元。可见，即使是最应保持秘密的费用，如总统紧急基金及特务队费用，无一不经过议会的同意。惟有如此，才能称作不负国民的委托，才称得上是法治国家。
立宪国财政的四项原则
征税须经议会同意：此项原则至关重要，如前文所述，想必已清晰明了。不过，我们还需对其作更深入的研究。现以英美两国的立宪情况为例加以说明：
英国：
自《权利法案》确立后，君主不经议会同意擅自增加租税的行为已然终止。然而，君主作为行政首长，通过其国务院，仍保有管理国库的权力。只不过，国库中的任何款项，即便已获下议院通过，财政部在给各部支取款项时，仍需预先发出支付命令，各部才能领款。
英国的财税法案有一点与美国截然不同，即政府的支出或增加租税，必须有一位政府阁员先行提议。换言之，美国国会议员可随意提议增加支出或增加租税，而在英国，此项权力仅由政府掌控，议员无权参与。
还有一点，财政法案必须先在下议院提出，贵族院仅有同意权。但在 19 世纪，贵族院有时会拒绝下议院通过的财政法案。即便贵族院反对，法案经君主批准后仍可直接成为法律。
美国：美国宪法对征税权有如下规定：
宪法第一条第七项：“一切规划岁入之法案应由众议院提出。”
第一条第八项：“所征各种税收、输入税与国产税应全国划一。”
第一条第九项：“人口税或其他直接税，除与本宪法所规定之人口调查或统计相比例外，不得赋课之。”
第一条第八项第一目：“征税除为公共安宁之外不得为之。” 此项条文虽并非单独成条，但第一目中有 “国防及公共安宁” 之表述，由此可推断此项文字为美国国会征税权的一种标准。
从以上两国宪法规定可知，政府向国民征收任何款项，都应先获得国会同意，否则即为政府专断。
支出须经议会同意：征税既然是人民的负担，就必须先征得人民同意。而款项的用途，也并非政府能擅自决定，必须经过议会核准。军费、教育费、发展工商经费等各项支出的具体数目，都由议会决定，政府不得专断。例如，英国有《兵变法案》（mutiny act），实则为军费支出，每年需提交国会通过。后来该法案改名为《陆军法案》（army act），并成为永久法典。但依据英国宪法惯例，平时设立常备军，需经议会同意，否则即为违法。因此，该法案每年议会开会时，都要逐条款、逐字句通过一遍。只有经议会通过后，平时设立常备军才不致违法。简而言之，英国议会不允许政府在握有军政大权的情况下不受议会监督。我们知道，俾斯麦在普法战争前向议会提出扩张军备，遭到议会拒绝。但普法战争胜利后，有人称赞俾斯麦的独断独行。然而，当时议会仍因俾斯麦践踏人民权利而反对他。以邻国日本为例，曾因增加两师团的提案引发政治上的巨大风潮。由此可见，军备增加与军费扩张是议会必定争取且不会轻易放弃的议题。除军费外，类似的还有政府机密费。现列举美国两种机密费：
美国：
总统的紧急费。
美国政府的特务队费用。
这两项费用须经议会通过，且在预算案中明确公布数目。由此可见，国家用于民众的各项支出，无一不经议会决议。
支出须遵循法律手续：国家的岁出、岁入，如前两项所述，须经议会同意。但各部不能仅凭预算立即支款，财政部须下达一道经部长签字的命令，交付审计总监（comptroller and auditor general）。审计总监从巩固基金（consolidate fund，英制）中划出一笔款项，归入英格兰银行财政部账户下。英格兰银行再将这笔款项划入付款总监（paymaster general）账户，之后各部才能按照预算通过的数目动用款项。
出入两项需经审计总监审核：国家预算除了议会监督与财政部支出管理外，还需经过审计处审核。审计总监由英王委派，除议会弹劾外，英王不得将其免职。审计总监的薪水直接从巩固基金中开支，也就是说，其不受党派或政府人员控制。审计总监的任务有二：
划归财政部的款项，须按照议会通过的内容开支。
各部的支出由审计总监审核核销。审计总监审核各部用款后，编制公款动用报告书，提交议会通过，并需得到议会最终核准，此即 “决算”。此项决算报告确保各国的支出收入与实际生活相符，与我国某些伪造账目或虚报的情况不可相提并论。
各国预算的三种手续
预算的编制：各国所谓预算，须历经三种手续：预算的编制、预算的通过、决算的成立。英国预算会计年度从每年 4 月 1 日开始，但在前一年秋季，陆军、海军及其他各部等需提交下一年度的需款概算书。此项概算先交财政部审查，再由内阁通过。英国财政部除部长外，内阁总理兼任财政部管理大臣，以便总理凭借其地位对各部预算进行增减，这就是预算的编制过程。
预算的通过：各部概算书需在 3 月 31 日，即会计年度结束之日前，提交给下议院。下议院设有全院委员会，即支出委员会，负责审查预算中的支出部分。此项支出部分分为两类：
皇室费，包括法官薪水、养老金、公债利息等，早已通过永久法案，由巩固基金支付，无需每年经国会审查。
如陆海空军费、各部文官俸给等，须每年经议会通过。支出部分审查完毕后，全院改为收入委员会。在此委员会中，财政部长每年会发表一篇重要演说，即预算演说（speak on the budget），说明过去一年的收入大致情况，其次提出下一年度的岁出入平衡计划，包括是否提高旧税率或另加新税。岁出委员会审议完毕后，这两个委员会编制报告书，向众议院正式大会报告。大会通过后，再经贵族院同意或不同意，最后经英王批准，此项预算便成为法律，这就是预算的通过流程。
决算的成立：预算经议会通过后，各部仍不能动用款项。如前文所述，国家所有财政收入须先交付到英格兰银行的巩固基金上，再经审计总监核准后才能动用。即便极为细微的款项，未经审计总监核准，也不得动用。审计总监处于超然地位，其任免不由内阁决定，自身也从不列席议会，以此保持独立地位，不卷入政治漩涡。审计总监尤其要注意各部动用款项，必须与通过预算的支出原意相符，不得违背预算。因此，审计总监在提出决算报告前，先核查各部用款是否与原数相符，只有确认无误后才准核销。此项报告书提交给下议院，再经下议院公帐委员审查后，提交国会，这就是决算的成立过程。
美国预算情况及问题
美国宪法对预算问题已有规定，但美国预算编制权不像英国那样统一于财政部。在美国国会中，设有岁出与岁入两个委员会，各自行事。岁出委员会又进一步分为海军、陆军、工商及司法等委员会，这些委员会也各自为政，互不干涉。正因如此，19 世纪末美国国会浪费公款的现象，被美国人视为诟病。蒲徕士于 1889 年批评美国国会财政时说：“对于国会议员浪费公款，以惠及朋友及选区，或设立财政差事以安置朋友等行为，几乎没有制止的办法。倘若支出委员会此项动议人的意图明显，本不难拒绝，只是国会议员中很少有人察觉此类弊病并加以防止。”
美国全体国民对财政政策缺乏负责人的领导感到失望，并且对议会讨论要点也不感兴趣。尽管美国议会如此浪费公款，但绝对不至于出现收支不平衡的情况，这是因为美国收入丰厚，且军用支出负担不重，所以能够维持。
蒲徕士还说：“美国是世界上唯一的国家，其困难之处不在于如何筹款，而在于如何花钱。” 在 19 世纪的最后 20 多年中，美国财政收入每年均有超过 1 亿美金的剩余。美国国会不知节俭，却仍有如此多的财政剩余，原因如下：
国家繁荣。
人民生活程度高于各国，所以国内货物消费税极大。
陆海军事负担轻。
关税极高。
蒲徕士总结道：“美国国富如此之巨，财政盈余如此之多，所以即便遭受损失也毫无影响。美国正处于青年时代，如同青年人享有一种特权，即便犯错也不至于因过失而遭受巨大亏损。” 蒲氏此言可谓切中要害。
1921 年后，美国意识到预算编制权不统一的弊端，于是设立了预算局（bureau of budget），其职权有三：
分析各部所提出的概算书。
修正此项概算书。
编制提交国会的预算公文。
到 1935 年，原本仅有 38 人的预算局扩充至 500 人之多，其职权也进一步扩充：
辅助总统编制预算，并确定政府的财政方针。
监督预算的执行。
开展关于行政管理改革的研究。
辅助总统实现政府事务的有效实行与节省。
辅助总统汇总各部对于立法的意见，以及总统对于法案的建议。
辅助总统研究所发布的行政命令。
研究统计的改进方法。
辅助总统了解各行政机关的工作，使其相互配合，避免重复。
此项预算局的设置堪称美国财务行政上的一大变革。预算局以总统名义，将各部提出的概算集合起来进行综合检讨，在支出方面已发挥出集中编制的效用。但在收入方面，总统仍未加以关注。曾有人就此询问前财长摩根索氏，关于税收及新税的看法。摩氏回答说：“自就职以来，财政部所处的地位是从不提出关于新税的建议。倘若国会询问各种财税的情况，以及各种税则下的收入情况，我们自应将所得材料通知国会。但我们绝不提出关于新税的建议。”
从摩氏的话来看，美国统一预算的编制仅局限于岁出，不涉及岁入，因此与英国涵盖收支两方的预算相距甚远。总之，美国是富国，即便浪费较多也不至于造成太大危害，这是贫困的盟友们不可不知的。
英美两国近期预算表
现列举英美两国近期预算表如下：
美国收入支出预算大纲（1945 会计年度）
收入方面（根据目前之立法）：
项目摘要（一般及特殊）：1945 年估计数目
个人直接税：18,113,100,000 元
公司直接税：15,404,400,000 元
消费税：4,251,510,000 元
失业捐：3,181,600,000 元
关税：438,000,000 元
其他收入：2,036,770,000 元
总计：43,425,380,000 元
应减联邦养老金及后裔保险：2,656,380,000 元
信托基金净收入（包括一般项目及特殊项目）：40,769,000,000 元
支出方面：
作战费（1945 年试估）：198,820,000,000 元
公债利息：3,750,000,000 元
其他费用：
立法机关：29,549,800 元
法院：14,157,000 元
总统办事处：3,406,100 元
民政社会：1,084,424,000 元
哥伦比亚区（联邦津贴）：6,000,000 元
公用事业：343,491,000 元
退伍军人赡养：1,252,179,000 元
老金及津贴：
社会保险：484,665,000 元
工人救济：2,325,000 元
其他：1,799,122,000 元
退休基金：471,663,500 元
补充特别费预计：45,000,000 元
农业补助：428,254,000 元
其他费用总计：6,004,236,900 元
支出总额（法定公债本不计一般及特殊项目）：97,954,236,900 元
法定公债本：支出：97,954,236,900 元
支出超出额：57,185,236,900 元
英国第七战事预算表
支出方面：
既定费合计：436,000,000 磅
北爱尔兰：9,000,000 磅
其他：7,000,000 磅
议定费合计：5,501,399,000 磅
国防补助费：4,000 磅
行政费：469,912,000 磅
税务费：21,483,000 磅
载费：5,000,000,000 磅
普通支出总额：5,937,399,000 磅
特别支出：112,370,000 磅
收入方面：
国内税收：2,000,000,000 磅
所得税：1,300,000,000 磅
附加税：800,000,000 磅
遗产税：100,000,000 磅
印花税：19,000,000 磅
国防献金及盈余：500,000,000 磅
利得税及其他：1,000,000 磅
关税消费税：1,034,000,000 磅
关税：564,800,000 磅
消费税：469,200,000 磅
汽车税：27,000,000 磅
税收合计：3,061,000,000 磅
邮政净收入：无线电执照收入：4,860,000 磅
土地收入：800,000 磅
各贷款收入：7,350,000 磅
其他收入：24,000,000 磅
普通收入总计：3,980,000,000 磅
特别收入：112,370,000 磅
前项预算表中，每种租税收入的性质及其内容如何，非本演讲中所能详述。如欲详细说明，不啻讲述两国的全部财政历史。
诸位听了以上的话，或许会觉得我所说的如同在讲外国之事，与我国无关。或许更有人会回应，我国财政亦甚完美。第一，我国有主计处，在国民政府中居于超然地位，其等级在各部之上。第二，我国亦有预算案，每年交立法院通过。第三，我们亦有审计处，一切开支须审计处审核。有这三种制度，故与各国仿佛，无改革之必要。其实，事实上却不尽然。
我认为财政是国家命脉，其中最重要的基础，在于一个 “真” 字。向人民征税，必须确保所征款项真能入库，不可让经手人先侵占一部分。所征收的数目甚大，而入国库者甚小，这是不合于财政原则的。其次，支出必须有真实用途，取得真实效果，不可由人从中饱私囊。例如，一师有三四千人，经过一次战役，死伤一千人，而这一千人的饷，有时会被人 “吃空额”。这种情况送到审计处审核，除了官样文章以外，还有何价值可言？假定有了这种情形，还要说我们财政制度很完美，实在是讳疾忌医，有一天会成不治之症。
